A morte de Qaddafi apesar de ser uma afronta ao direito internacional era mais do que previsível frente ao ódio que se gerou em torno de sua figura ao longo de seus 42 anos de poder. Contudo, sua execução, agravada pela forma como foi feita, contribuiu para que as incertezas que a comunidade internacional tinha a respeito do futuro democrático da Líbia se aprofundassem. A morte do ditador gera um sentimento pretensioso de ‘missão cumprida’ em torno da missão da OTAN, apesar de, suspostamente, não ser esse o seu objetivo principal. Há ainda muitos desafios na Líbia como, por exemplo, o de evitar que uma guerra civil ecloda e, principalmente, reconstruir as bases institucionais do Estado. No entanto, ao que tudo indica, a OTAN, principal fonte de ajuda exterior na ofensiva militar, não pretende se envolver no esforço direto de reestruturação da Líbia; papel esse que parece estar sendo relegado às Nações Unidas.

O fenômeno de divisão de tarefas entre a ONU e os organismos regionais no que tange à estabilização de um conflito e o subsequente soerguimento institucional da sociedade afetada por ele está se reforçando como uma constante nas relações internacionais. Nesse sentido, as perspectivas para o futuro da Líbia vêm confirmar o processo de regionalização das missões de paz e da multilateralização do esforço de reconstrução.

A Carta das Nações Unidas, desde sua concepção, trata – no Capítulo VIII, mais especificamente – acerca das relações entre a organização e arranjos e agências regionais. No entanto, este dispositivo já foi recorrentemente criticado pela imprecisão quanto ao que configuraria um arranjo regional. Inclusive, essa imprecisão foi objeto de preocupação do Ex-secretário-geral Boutros Boutros-Ghali na confecção da celebrada Agenda para a Paz de 1992.

No referido documento, Boutros-Ghali definiu três princípios das relações entre a ONU e os arranjos regionais. O primeiro trata da primazia do Conselho de Segurança quanto ao estabelecimento de missões de paz, o segundo acerca da isonomia de tratamento da ONU para com elas e, por fim, que não deveria existir uma divisão de trabalho entre a Organização e os demais arranjos regionais.

Entretanto, três anos mais tarde, o primeiro suplemento para Agenda para a Paz vem por contradizer todos esses princípios por ela estabelecidos. O suplemento sugeria que a ONU não detinha o monopólio do emprego dos instrumentos de manutenção da paz; que não era apropriado definir um critério universal para lidar com as organizações regionais e que a divisão de tarefas entre as organizações deveria ser expressa e mutuamente acordada para não gerar conflitos entre mandatos.

Portanto, a própria imprecisão quanto aos limites da delegação de responsabilidades da ONU para agências regionais constitui uma das explicações para esse movimento ter ganhado tanta força a partir do fim da Guerra Fria. Por exemplo, entre 1945 e 1987, apenas 13 operações de paz foram autorizadas pelas Nações Unidas. Por sua vez, nos quatro anos subsequentes, a mesma quantidade de missões já havia sido autorizada.

Ademais, a irrealização prática da Carta das Nações Unidas acerca dos dispositivos contidos em seu Capítulo VII, principalmente, o que diz respeito à constituição da Comissão de Estado Maior para centralizar os esforços de imposição da paz, gera um vácuo institucional para a realização destas missões, que vem sendo suplantado por essas organizações regionais.

Enfim, a regionalização das missões de paz pode ser explicada pela imprecisão conceitual dos documentos das Nações Unidas que tratam a respeito dessa temática e pela própria falta de capacidade do Sistema ONU em reunir os contingentes, equipamento e orçamento necessários para levar a cabo missões dessa natureza. Por outro lado, é interessante notar que essas coalizões de interesse apesar, de engajadas em estabelecer a ordem nos locais em conflito, estão deixando a cargo da ONU o esforço de reconstrução democrática, como já se deu a entender no caso da Líbia.

O Secretário-Geral da OTAN, Anders Fogh Rasmussen, declarou que na Conferência realizada em Paris com representantes do CNT e os estados-membros da OTAN, concordou-se que as Nações Unidas deveriam assumir o papel, junto às autoridades da Líbia, na reconstrução do país, considerando os princípios de liberdade, democracia, respeito aos direitos humanos, império-da-lei e reconciliação. Adiante, Rasmussen também deu a entender em declarações que a intervenção da OTAN não se delongaria após a estabilização da região.

Por outro lado, as autoridades das Nações Unidas já se movimentam para assumir um papel preeminente na reconstrução do país. A resolução S/RES/2009 (2011) do Conselho de Segurança, além de versar sobre a suspensão do congelamento de bens de diversas instituições líbias e da suspensão do embargo de armas em certas circunstâncias, estabelece a Missão de Suporte na Líbia (UNSMIL) que tem por objetivos: 1) restaurar a segurança pública; 2) engendrar o processo eleitoral e constitucional; 3) fortalecer o Estado, por meio da consolidação institucional de suas agências; 4) resguardar os direitos humanos e, principalmente, dos grupos vulneráveis; 5) promover a reestruturação econômica e 6) coordenar o suporte de outras organizações.

O enviado especial do Secretário- Geral da ONU, Ian Martin,  esclareceu que os maiores desafios para a Organização serão estabelecer um sistema policial responsivo e, sobretudo, organizar o sistema eleitoral da Líbia. A preocupação é razoável haja vista que não há memória recente de eleições no país e que os fatores que mais preocupam a comunidade internacional acerca da reconstrução do país é o grau de reconciliação entre os diversos grupos da sociedade e como isso se refletirá representativamente na política. Portanto, torna-se clara a movimentação da ONU de tomar a frente do esforço de reconstrução na Líbia, a exemplo do que fez em diversas outras ocasiões nos últimos 20 anos.

Desta forma, percebe-se a nebulosa divisão de trabalho que está tomando forma entre as Nações Unidas e a OTAN. Enquanto a OTAN vem se prontificando como a principal coalizão de interesse a adotar todos os meios necessários para a interrupção de diversos conflitos ao redor do globo, a ONU está se especializando na tarefa de fortalecimento institucional das sociedades destroçadas por eles.

O fenômeno da divisão do trabalho das missões de paz tem tanto efeitos positivos quanto perversos. Por um lado, permite à comunidade internacional responder a um maior número de casos de rompimento da paz; de maneira mais assertiva e, em geral, mais imediata. Enfim, a delegação possibilita que missões que visem à proteção de civis adquiram atributos que não teriam pelas vias do Sistema ONU.

Contudo, a terceirização destas atividades mantém os incentivos negativos para a ONU não suprir sua deficiência na condução destas atividades que, a priori, eram de sua responsabilidade. Desta forma, as Nações Unidas, além de perder sua credibilidade enquanto instituição proponente de missões de imposição da paz, estaria a mercê do processo de tomada de decisão dessas organizações capazes de realizá-las e que por definição que lhe é alheio.

Por fim, a divisão internacional das atribuições das missões de paz foi a melhor solução encontrada para a deficiência das Nações Unidas na condução de suas atividades. No entanto, ela não deve ser percebida como definitiva e adequada pela comunidade internacional devido ao grau de risco que isto carrega para o próprio funcionamento multilateral da Organização. A ONU precisa encontrar mecanismos de maior influência sobre a discricionariedade das organizações regionais que conseguem perpetrar missões de imposição da paz, ao mesmo tempo em que busca a eliminação dessa dificuldade. Pois, apenas desta forma, a organização estaria assumindo definitivamente a função que lhe foi destinada: preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra.

Vitor Eiró Storino é aluno de graduação em Relações Internacionais na Universidade de Brasília e participante do Laboratório de Análise em Relações Internacionais e do Programa de Educação Tutorial – PET/SESU/MEC – de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. (vitoreirostorino@gmail.com)

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