Toda política externa, ou toda política governamental, em geral, é feita de mudanças e continuidades. Talvez a política externa tenha bem mais continuidades do que mudanças, pela própria natureza do “negócio”: não se muda o sistema de relações internacionais, a política regional, as relações bilaterais e menos ainda a agenda de trabalho de grandes organismos internacionais da mesma forma ou com as mesmas “facilidades” com que se pode imprimir mudanças de direção, algumas até repentinas, no plano das políticas domésticas.

Partindo, portanto, do pressuposto de que as continuidades são mais frequentes do que as mudanças, podemos, talvez até mais facilmente, detectar mudanças de ritmo, de estilo e até de orientação na política externa de um estado emergente como o Brasil. Vendo o mundo como uma ordem em transição, o Brasil está interessado, justamente, na mudança de padrões nas relações internacionais, que sejam suscetíveis de acomodar suas novas pretensões ou seus pleitos quanto ao estabelecimento de uma nova agenda mundial e quanto ao funcionamento desse sistema, ou seja, no quadro de medidas operacionais.

As primeiras mudanças que podemos detectar, entre a diplomacia de Lula e a de Dilma se situam, obviamente, no plano do estilo, já que ninguém saberia, nem poderia, imitar, ou mimetizar, o estilo inigualável do ex-presidente, qualquer que seja o julgamento que se faça sobre as suas qualidades de chefe de Estado, de governo e de condutor da diplomacia brasileira. Fosse outro o governo, ou fosse outro o chefe de Estado, muitos dossiês internacionais poderiam estar sendo conduzidos pelo chefe da chancelaria ou pela burocracia normal do Ministério das Relações Exteriores.

O ex-presidente se envolvia pessoalmente na condução, e até na definição de posições negociadoras, em vários dos mais importantes assuntos da diplomacia oficial, a começar pela política regional, as questões da integração, a presença do Brasil em diversos foros, ou fóruns internacionais – a diplomacia dos Gs: G3, G4, Brics, o G20 financeiro e vários outros – sem esquecer as muitas visitas bilaterais e encontros regionais (como os com dirigentes sul-americanos e destes com os africanos e árabes). É previsível que a presidente Dilma conduza os assuntos externos bem mais através da própria chancelaria, o que já constitui uma mudança substantiva. Essa mesma conformação permitirá restaurar a unidade da formulação e implementação da política externa, anteriormente fragmentada numa espécie de tríade constituída pelo assessor especial da presidência em assuntos internacionais, pelo secretário-geral das relações exteriores e pelo próprio chanceler. Já se trata, portanto, de uma grande mudança.

No plano da forma, mas isto também tem a ver com a substância, outras são as prioridades e outro é o estilo da presidente Dilma Rousseff, a começar pelas suas preocupações naturais com a política interna e com a economia doméstica, inclusive porque a herança de problemas deixada pelo ex-presidente é pesada, sobretudo em termos de gastos públicos e a consequente deterioração orçamentária, a aceleração inflacionária em função da expansão exagerada do crédito (privado e público), a diminuição do superávit primário e as inúmeras maquiagens contábeis feiras em 2010 para mistificar o crescimento da dívida pública, entre outros legados negativos da presidência Lula.

Mas, formada a base parlamentar do governo, para assegurar boas condições de governança interna, e anunciados os cortes orçamentários e outras medidas de ajuste para combater a inflação, o governo Dilma pode então dedicar uma parte dos seus esforços a questões de política externa. Ela o fez, aliás, ainda antes de tomar posse, pois sua primeira entrevista à imprensa foi concedida ao jornal Washington Post, em novembro de 2010, quando ela justamente se distancia da política de direitos humanos do governo Lula ao declarar sua total contrariedade com o apoio que o Brasil concedia, então, ao Irã, país considerado um violador contumaz dos direitos humanos de seus cidadãos. Dilma, na verdade, se pronunciou especificamente a respeito do possível, até provável naquela ocasião, apedrejamento da iraniana Sakineh Ashtiani, possibilidade que a presidente eleita considerou, com razão, um ato bárbaro, contrário a qualquer sentido de humanidade e de padrões civilizacionais. No fundo, ela estava condenando, sem o dizer, a proximidade e até o apoio da diplomacia lulista em relação a algumas das piores ditaduras remanescentes no mundo contemporâneo.

Esse é, pode-se dizer, a principal diferença, ou inovação diplomática, do governo Dilma em relação ao governo Lula, postura confirmada recentemente quando o governo brasileiro votou a favor do envio de um consultor em matéria de direitos humanos para investigar violações no Irã, objeto de decisão específica, para imenso desprazer dos iranianos, no Conselho dos Direitos Humanos da ONU em Genebra. O desprazer iraniano já tinha sido criado com o convite formulado anteriormente à Prêmio Nobel iraniana, advogada de direitos humanos, Shirin Ebadi, para almoçar na Residência da delegação do Brasil para assuntos de direitos humanos, inaugurando, portanto, um diálogo oficial do governo brasileiro com a oposição política ao atual governo do Irã, em total contraposição às posições favoráveis exibidas pelo governo precedente, ou pelo menos pelo presidente Lula e pelo seu chanceler.

A outra inovação é, obviamente, observada no relacionamento com os EUA e em temas da agenda multilateral que possuem uma grande interface com a política dos EUA, como nos recentes episódios envolvendo a guerra civil na Líbia e questões de natureza econômica envolvendo comércio, moedas e a China. Existe uma evidente boa vontade e até iniciativas concretas para melhorar o diálogo e o relacionamento com os EUA, em outro claro sinal de distinção vis-à-vis a política externa do trio Garcia-Guimarães-Amorim sob a orientação geral do Supremo Guia. A intenção, manifestada explicitamente pela presidente e seu chanceler, era a de criar novos espaços de cooperação entre o Brasil e os EUA, podendo incluir até a revisão do processo de compra de novos caças para a FAB e outros áreas de interesse mútuo no comércio, investimentos, energia, G20, etc. Depois da visita do presidente Obama – considerada um sucesso mesmo sem grandes resultados aparentes, pelo simples fato de se ter realizado antes de passados três meses da posse da presidente Dilma, segundo o chanceler – a presidente Dilma teria veiculado – a crer em matéria da Folha de S. Paulo do dia 28 de março de 2011, a partir de fontes autorizadas do Palácio do Planalto – seu descontentamento com o excesso de simbolismo e a pouca substância como resultado desse encontro. A presidente gostaria, ao que parece, de uma “diplomacia de resultados”, uma expressão que esteve identificada, pela primeira vez, com um chanceler que era um empresário: Olavo Setubal, chanceler escolhido pelo presidente não-empossado Tancredo Neves, e que ficou dois anos sob o vice-presidente empossado presidente José Sarney, em 1986 e 1986.

O outro sinal de distanciamento, ainda a ser confirmado, seria na relação com a China, potência com a qual o governo anterior entreteve diversas ilusões de aliança estratégica, declarando-se a favor do reconhecimento desse país como economia de mercado e esperando receber dela apoio para suas pretensões exageradas a um grande papel internacional, a começar pela reforma da Carta da ONU e a inclusão do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas. A presidente Dilma estaria descontente, ao que parece, mas aqui pressionada pelos industriais brasileiros, com o papel reservado pela China ao Brasil, de simples provedor de matérias primas e de grande mercado para suas manufaturas baratas, que estão competindo fortemente com equivalentes brasileiros não apenas no plano doméstico mas também em terceiros mercados, especialmente na América Latina. Mas ainda temos de aguardar a visita a ser feita pela presidente à China, ainda agora em abril, inclusive para reunião dos Brics, que passou a incluir a África do Sul, com o total apoio da China e para desconforto do Brasil, que pretendia manter separadas as agendas do Ibas e dos Brics.

Também ainda resta esperar pelos testes da nova política externa no contexto regional, campo por excelência do que tinha sido designado, na gestão anterior, de exercício de liderança brasileira, para grande desconforto dos profissionais do Itamaraty. Este talvez seja o elemento crucial a fornecer elementos mais concretos para se avaliar se a diplomacia de Dilma se distingue, ou não, da diplomacia de Lula. No contexto regional, todo o empenho dos auxiliares diplomáticos de Lula se exerceu no sentido de afastar os sul-americanos do império e afastar o império dos assuntos latino-americanos. O esforço começou pela implosão da Alca, bem sucedido, aliás, e em torno da qual seus autores se orgulharam pelo mérito da obra.

O processo continuou pela constituição de agrupamentos políticos claramente autônomos em relação aos vetores de influência imperiais na região, quando não em oposição à presença americana no continente sul-americano. Esse foi o sentido da constituição da Comunidade Sul-Americana de Nações, criada por iniciativa do Brasil numa reunião de cúpula ocorrida em Cuzco, no Peru, em dezembro de 2004, à qual, por sinal, não compareceu nenhum dos demais dirigentes do Mercosul. O Brasil ofereceu o Rio de Janeiro para sediar o que seria um secretariado da Casa, no que não foi seguido pelos demais países da região, que se empenharam em encontrar substitutivos ao projeto brasileiro. A Casa foi substituída em 2008 pela Unasul, com sede em Quito, como proposto pelo presidente Chávez. Pode-se dizer que a Unasul constitui uma continuidade apenas parcial do primeiro projeto de integração sul-americana proposto pelo Brasil, mas que hoje escapa largamente ao seu controle. Em todo caso, diferentemente da IIRSA, que constituía um projeto de integração física do continente, proposto pelo Brasil na primeira reunião de chefes de Estado e de governo da América do Sul, em 2000 – que por ter sido iniciado por Fernando Henrique Cardoso foi descontinuado parcialmente – a Unasul ainda não conseguiu dar continuidade à carteira de projetos desenhados pelo BID nos mais diversos campos da infraestrutura: energia, comunicações, transportes, etc.

Onde também ocorreu descontinuidade na agenda da política externa herdada pelo governo Lula de FHC foi na área reputada estratégica e prioritária por ambos governos: o processo de integração sob a égide do Mercosul. Sua vertente econômica e comercial, que constitui o cerne mesmo do processo, ficou praticamente intocada, ou talvez tenha até retrocedido, a partir das inúmeras salvaguardas abusivas e ilegais introduzidas pelo governo argentino contra produtos manufaturados brasileiros, em total contradição com o espírito e a letra do Tratado de Assunção, e com a complacência leniente demonstrada pelo governo brasileiro. Em seu lugar, foram impulsionadas as vertentes políticas e sociais da integração, que podem até ser interessantes em seu mérito próprio, mas não constituem propriamente uma base sólida sobre a qual ancorar a integração.

Pois bem: ainda não se sabe, aqui, se haverá continuidade na mesma política de “compreensão generosa” com as violações argentinas dos seus compromissos sob o Tratado de Assunção ou se o governo Dilma seguirá uma política de defesa da legalidade e de conformidade com os engajamentos assumidos no quadro dos diversos protocolos de integração assinados pelos quatro países membros. O ingresso da Venezuela poderá constituir um teste, já que o país andino liderado pelo coronel socialista ainda não atendeu aos requisitos básicos do processo de integração, que são a internalização da Tarifa Externa Comum do Mercosul e a aceitação das demais regras de política comercial.

Por outro lado, ainda é cedo para dizer como se desenvolverão as relações com a Bolívia e o Paraguai, dois países que pretendem extrair mais vantagens econômicas e financeiras de suas relações com o Brasil, ambas no terreno energético. Tampouco se pode avançar agora o grau de continuidade que será exercido em torno de uma das principais insistências do governo Lula no plano multilateral: a conquista de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança. O bom senso recomendaria uma mudança de ênfase nesse capítulo, já que se imagina que, se e quando houver reforma da Carta da ONU, o Brasil desponta, desde já, como candidato natural ao cargo, independentemente de qualquer ação mais militante.

Aliás, muitas das mudanças registradas recentemente na política externa obedecem a simples regras de bom senso: determinadas posições anteriores, como o apoio a ditadores e suas violações de direitos humanos, se chocavam tão frontalmente com as tradições diplomáticas nessa área, e até com a Constituição brasileira, que bastava aplicar o bom senso para restabelecer a dignidade perdida. Ocorreu aqui, portanto, uma mudança para restabelecer a continuidade com a situação anterior à politização e partidarização da diplomacia brasileira: certas rupturas são bem vindas, mesmo quando se pretende retornar ao passado de profissionalismo pelo qual sempre foi conhecido o Itamaraty.

Finalmente, o que deve ser visto também como uma mudança para assegurar a continuidade é o restabelecimento da unidade conceitual e operacional da política externa, antes fragmentada e dividida entre diversos atores, formuladores e executores, agora aparentemente retomando seu leito natural, de unidade de comando, uniformidade de propósitos, homogeneidade na execução. Previsibilidade, credibilidade, estabilidade e legitimidade são condições e elementos importantes para a qualidade de qualquer diplomacia, desde sua fase de concepção e planejamento, até o momento de sua execução e implementação. Certas mudanças são a melhor garantia de continuidade, ou vice-versa.

Paulo Roberto de Almeida é Doutor em ciências sociais pela Universidade de Bruxelas (1984); diplomata de carreira do serviço exterior brasileiro desde 1977; professor de Economia Política Internacional no Programa de Pós-Graduação em Direito do Centro Universitário de Brasilia – Uniceub; autor de diversos livros de história diplomática e de relações internacionais (www.pralmeida.org – pralmeida@mac.com).

6 comentários »

  1. Impossível nao concordar com tudo. Esperavamos mesmo uma nova posicao da diplomacia brasileira em relação a casos de violação dos direitos humanos. Bom saber que há diplomatas como o senhor por uma diplomacia nao-ideológica.
    Perdoem-me a ortografia. Estou digitando de um tablet e eles são um pouco indecisos, por assim dizer.

  2. Caro Guilherme Carvalho
    Tentei ser moderado, ou seja, objetivo. Teria muito mais a acrescentar, mas fico apenas nos destaques mais evidentes.
    De toda forma, ainda teremos de aguardar para ver os verdadeiros testes da PExt dilmistda e não acredita que tenhamos muitas diferenças, pelo menos não no que interessa. Estilo é estilo, e como diria Buffon, ele faz o homem, no caso a mulher.
    Mas estilo apenas é superficial, o que aliás combina com muito bullshit circulando por ai…

  3. Barbara,
    Meus textos estão em geral disponíveis no meu site ou blogs.
    Mas aviso, alerto, previno, esclareço: meus textos NAO SERVEM para os concursos do Itamaraty, a começar pelo fato de que não escrevo bullshits, itamaratês ou as platitudes acadêmicas que tomam o discurso oficial por verdade material.
    Sou crítico, tento ser analista isento, mas quando vejo muita burrice, muita bobagem sendo feita, não consigo me reter sem apontar as incongruencias e equivocos praticados. Que posso fazer? Tenho alergia à burrice…
    Paulo Roberto de Almeida

  4. Estimado professor,
    Gostaria de saber se existem outras publicações suas acerca do tema, continuidade ou descontinuidade da Politica Externa Brasileira. A minha dissertação de mestrado se desenvolve sobre esse tema por isso estou colhendo informações. Aproveito a oportunidade para elogiar o artigo!
    Desde já, muito obrigada!

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