Ensejada na década de 1990 como alternativa a pouco eficaz Organização de Unidade Africana (OUA), o avanço mais significativo da União Africana (UA) se deu a partir em 1999 quando é lançado o projeto, em Sirte, na Jamahiriya Árabe Líbia Popular e Socialista. Arquitetada pelo líder Muammar Qadhafi, a proposta do Tratado da UA foi, surpreendentemente, se transformando em realidade em pouco menos de dois anos. O Tratado foi adotado pela maioria dos membros da OUA em 2000, na cimeira de cúpula de Togo, Lomé e ratificado e 2001, por seus Estados membros – entre os quais a África do Sul, Costa do Marfim, Senegal, Namíbia, Moçambique, Zimbabwe e vários outros, que resistiam à forma como se pretendia fazer esta integração continental.
Com sede em Addis Abeba, Etiópia, a UA conta hoje com 53 Estados membros. Seu principal órgão decisório é a Assembléia Geral dos Estados, na qual que se reúnem ordinariamente ao menos uma vez por ano os respectivos chefes de Estado. A Assembléia Geral elege um presidente com um mandato válido pelo período de 12 meses. Um Conselho Executivo, composto dos ministros das relações exteriores, aconselha a assembléia geral. Há, ainda, uma comissão que, na prática, se constitui num secretariado com poderes executivos, composto por dez comissários encarregados de pastas específicas para áreas distintas. Esta Comissão elege um coordenador com um mandato de quatro anos.
Tendo como modelo a estrutura e formatação da União Européia, em 2004 a UA criou um parlamento pan-africano com atribuições meramente consultivas, mas que vem se constituindo em importante centro de debates das questões regionais. Da mesma forma, a UA contempla a criação de um banco central regional e tem o ambicioso projeto de criação de uma moeda única para a comunidade, cuja data de implementação está marcada para 2023. Estão igualmente previstos para médio prazo a constituição de um banco de desenvolvimento regional e um tribunal supranacional de direitos humanos.

Por tais características e ambições, o processo de transição da OUA para UA coloca em debate a viabilidade da Instituição, pois não deixa exatamente claro quais suas diferenças ou objetivos quando comparada a sua antecessora. O debate em volta da UA assume contornos para lá de críticos, mesmo porque as dúvidas e descrenças persistem. Se OUA não foi, em mais de 40 anos de existência, capaz de colocar em prática soluções às demandas continentais, por que a UA, surgida, de forma prematura e voluntarista, o seria? O ceticismo deve-se frisar não se baseia em restrito a UA, mas ao próprio vácuo deixado pela Instituição no que diz respeito a sua viabilidade.
A despeito da conceituação consideravelmente ampla e genérica, a concepção e institucionalização da UA exprimem um ato de vontade de mais de 50 países independentes na construção de uma organização multilateral de objetivos seguramente incontestáveis. As dúvidas em torno do projeto continuam a ser, contudo, os objetivos próprios da UA: qual o conteúdo e as finalidades da instituição projetada?
Por este prisma a UA ainda encerra uma série de dúvidas quanto ao seu real significado. Para além da valorização e preservação dos laços étnicos e histórico-culturais, consoante à promoção de políticas de desenvolvimento, qual, exatamente, o propósito deste projeto multilateral que envolve Estados de economia e bases industriais relevantes como a África do Sul com países africanos como Sudão e Somália? A princípio, poder-se-ia cogitar que o objetivo básico seria o desenvolvimento de projetos comuns, sobretudo os de âmbito políticos e econômicos, consoante à harmonização da postura internacional dos países membros.
Contudo, não há uma definição clara acerca dos custos deste exercício multilateral, comparativamente elevados para boa parte dos países africanos. Como resultado, vários membros tem esboçado preocupação pela ausência de definições claras acerca dos objetivos políticos e econômicos da UA. Uma das mais urgentes diz respeito à violência observada nos últimos dias no Darfur, Sudão, que, desde fevereiro de 2003, vivencia uma gravíssima crise humanitária, sem que a UA tenha capacidade técnica e mesmo organização política para dar fim à situação.
Ainda que a UA conte com um Conselho de Paz e Segurança similar ao da ONU e seu Ato Constitutivo estabeleça limitações significativas à soberania dos Estados membros, prevendo, em seu Artigo 4, como motivo de intervenção as “circunstâncias graves, isto é, crimes de guerra, genocídios e crimes contra a humanidade”, a incapacidade de por fim à situação de Darfur tem colocado em questão a capacidade gerencial e executiva da Instituição. Obviamente que este não deixa de ser um problema da ONU. Talvez até mais pertinente a sua competência do que necessariamente a da UA. Mas é neste ponto a que se deve atentar: entre a OUA e UA ainda não foi possível estabelecer mecanismos capazes ou eficientes na promoção dos direitos básicos que deveriam ser assegurados em âmbito interestatal. Não foi igualmente possível se verificar a validade de instituições capazes de prescrever comportamentos estatais aceitáveis e repudiar aqueles tidos como inaceitáveis. Como instituição, é primordial a UA ser capaz de estipular as formas como os Estados membros deveriam cooperar e mesmo competir entre si.
Tal constatação leva a concluir que o ideal de um continente construído a partir de uma organização interestatal ainda está bastante distante. Ainda que se reconheça a validade dos acordos e blocos regionais existentes (como a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral – SADC e a Nova Aliança para o Desenvolvimento da África – NEPAD), não é possível negar que os mesmo são facilmente suscetíveis às instabilidades domésticas, às guerras de fronteira e mesmo às disputas étnicas. Para tornar-se efetiva, a atuação da UA deve ter impacto objetivo sobre a realidade vivida. Ao lidar com questões referentes a direitos humanos, como é o caso em Darfur, torna-se imperativo se reconhecer que se lida com o poder manifesto no cotidiano. Portanto, a ação deve ser capaz de assegurar o auxílio necessário à manutenção da vida, seja em seus âmbitos normativos seja em sua urgência cotidiana.
Desta perspectiva, apresenta-se como indispensável a UA uma estratégia eficaz de prevenção e solução dos conflitos, numa instância superior a dos mecanismos criados pela OUA, para que se exerça com eficiência o direito reconhecido em sua Carta constituinte: “intervir em Estado membro, por decisão da Conferência, em certas situações graves, como crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade”, ou de responder ao “direito dos Estados membros de solicitarem a intervenção da União para restaurar a paz e a segurança”.
Em função das ameaças potenciais, a UA deve ter como uma de suas estratégias a localização de forças de paz, em cada exército nacional – ou, em sua ausência, o exército nacional um “Estado líder” em cada sub-região – que disponibilize ao órgão sub-regional de prevenção e gestão de conflitos um contingente de soldados formados e equipados para operações de manutenção ou de restabelecimento da paz. Seu objetivo último seria minimizar os custos inerentes à projeção de forças, o que coloca em questão a capacidade de coordenação com as instâncias sub-regionais existentes, que deve ser regulamentada – como é o caso do Reforço da Capacidade Africana de Manutenção da Paz (Recamp), da França, o African Center for Security Studies (ACCS), dos Estados Unidos, e o British Military Advisory and Training Team (BMATT), da Grã- Bretanha, que necessitam ser integrados a esta estratégia ampla.
Por fim, a consecução de um programa de segurança de âmbito continental torna-se primordial à própria manutenção e consecução do projeto da UA. No mosaico étnico que compõe o continente africano, o tema da segurança é, indiscutivelmente, um dos poucos alicerces capazes de estabelecer um alto grau de interdependência entre os Estados africanos em prol da manutenção e validade da UA, pois vai de encontro a dois desafios indispensáveis à maioria de seus membros: a regulação do poder por formas legitimadas de governo, o que equivale ao desafio da construção e reforço da democracia; e a reintegração do continente no sistema internacional, mediante a criação de ambientes capazes de promover e assegurar um conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos em torno dos quais as expectativas dos atores possam convergir em uma ou várias áreas temáticas.

Claudio Oliveira Ribeiro é Mestre e doutorando em Ciência Política pela Universidade de São Paulo – USP e professor do Curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP (professorclaudio@gmail.com).

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