Principais características da experiência espanhola e italiana de planejamento regional e aspectos que podem servir de aprendizado para o Brasil, por Antonio Gil da Costa Júnior e Carlos Eduardo de Mira Costa


Nas relações internacionais, o tema cooperação internacional para o desenvolvimento implica considerar as vertentes: troca de experiências (informações e cooperação técnica), a financeira e a científico-tecnológica (MIRANDA, 2004). O presente artigo focará na primeira, abordando as principais características da experiência de Espanha e Itália com relação ao planejamento regional e fazendo alguns apontamentos que podem servir de aprendizado para as políticas públicas de desenvolvimento regional do Brasil.

A Experiência Espanhola

No século XX, a sociedade espanhola experimentou profundas transformações políticas, econômicas e sociais. De uma estrutura produtiva eminentemente agrária nos anos 50, passou para uma economia industrial e principalmente terciária no final do século XX.

Do ponto de vista territorial, essa mudança estrutural se deu de forma desequilibrada com uma profunda migração inter-regional, afetando tanto a produtividade do trabalho quanto a renda per capita das distintas regiões. Essa mudança estrutural pode ser caracterizada em três grandes aspectos: i) constante perda de importância das atividades primárias; ii) a industrialização dos anos 60 seguida de profunda crise industrial nos anos 70 e 80; e iii) a importante terceirização que se intensifica na segunda metade dos anos 80 (SIMÕES, 2007).

O processo de industrialização espanhol se fez evidente nos anos 60 e início dos anos 70. Baseado em energia barata, especialização setorial industrial intensiva em mão de obra e comércio exterior relativamente fechado, o crescimento do setor industrial espanhol só veio a mostrar sinais de refluxo como consequência da primeira crise do petróleo em 1973. Destaca-se o incentivo por parte do governo durante os anos 60 como um elemento crucial neste processo de industrialização. De um lado, a criação de empresas públicas, de outro uma política de fomento à atividade industrial, produziram resultados importantes do ponto de vista do crescimento industrial.

Este crescimento industrial teve lugar num contexto de fechamento da economia espanhola. Quando de sua abertura, a crise manifesta-se de forma violenta. A crise centrou-se em setores nos quais a indústria espanhola possuía presença majoritária, a saber, setores com baixo conteúdo tecnológico e intensivos em mão de obra.

É neste contexto que se apresenta a evolução das políticas de planejamento regional na Espanha, que podem ser divididas em três grandes orientações:

I) Políticas de incentivos regionais do I Franquismo

Focava-se numa política de ordenação econômica e social que visava a elevação do nível de vida e de renda per capita da população espanhola. Tal política desenvolveu-se em dois âmbitos, nacional e provincial. Ao nível nacional formulou os planos de produção nacional e aos planos de ordenação urbana e sanitária. No nível provincial, pretendia-se colocar em prática os planos provinciais – harmônicos aos planos nacionais – com especial ênfase no aproveitamento dos recursos naturais.

Os objetivos de política econômica espanhola no período chamado de primeiro franquismo eram: i) recuperar a produção industrial e agrária; ii) diminuir o desemprego agrícola; e iii) aumentar o nível de renda por habitante.

O modelo franquista – em quase tudo análogo ao processo vivenciado no Brasil do primeiro Getúlio – era caracterizado pela presença massiva do Estado em todos os setores econômicos, marcado por quatro aspectos conjugados, a saber, i) o dirigismo econômico; ii) o intervencionismo no mercado; iii) autarquização da economia; e iv) a própria industrialização como via de desenvolvimento econômico.

II) Planos Nacionais de Desenvolvimento e Estratégias de Polos de crescimento

O comportamento da economia espanhola, na década de 1960 apresentou uma média de crescimento da ordem de 7% ao ano com uma transformação estrutural – elevação do emprego industrial e terciário em detrimento do agrícola. A renda per capita, apesar das flutuações cíclicas comuns ao crescimento econômico, cresce quase 80% nos anos 60. Apesar disto, ou mesmo por conta disto, os benefícios deste crescimento difundiram-se de forma desigual, resultando na manutenção de uma distribuição pessoal e territorial da renda e do produto absolutamente concentrados.

Foram estabelecidos três Planos de Desenvolvimento Econômico e Social direcionados, principalmente, para a expansão econômica espanhola, sendo os objetivos regionais eminentemente subsidiários no 1º Plano, aumentando sua importância nos planos subsequentes, particularmente devido: 1) à elevação dos desequilíbrios inter-regionais derivados de expansão da economia; e 2) ao congestionamento regional dos mercados de trabalho e a especulação com a terra urbana nas regiões da Catalunha, do País Basco, Navarra e Madrid.

Contudo este regionalismo pôde ser considerado essencialmente como um “exercício tecnocrático”, derivado das dimensões funcionais de alocação ótima de recursos e da desimportância dada às dimensões sub-nacionais (locais, provinciais e regionais, principalmente estas últimas) na formulação e operacionalidade deste planejamento.

Apesar da performance diferenciada de sua economia nos anos 60, a Espanha permaneceu subdesenvolvida do ponto de vista de sua infraestrutura física e social, resultando na permanência da grave situação de desigualdade regional.

III) Transição democrática e preparação para entrada na UE

A mais importante tarefa da Constituição de 1978 era satisfazer as demandas regionalistas por maior autonomia, não restritas apenas às regiões possuidoras de identidades históricas, culturais e linguísticas (País Basco, Catalunha e Galícia, notadamente), mas a todas as regiões espanholas, mesmo as não detentoras de identificação territorial politicamente relevantes. Como resultado levou a Espanha a se tornar um dos governos mais descentralizados do mundo ocidental.

O principal intuito por detrás do estabelecimento das autonomias regionais era a esperança que a descentralização político-administrativa auxiliaria tanto na redução dos desequilíbrios inter-regionais como na criação de condições de um crescimento sustentado nas regiões mais desenvolvidas. Tal esperança era baseada na aceitação do fato que a política regional franquista falhou em grande medida por seu centralismo exacerbado, por não possuir vínculos locais, seja na concepção seja na implementação.

Visando a entrada do país na UE, um conjunto de normas e procedimentos foi aprovado pelo governo espanhol. Do ponto de vista das políticas de base territorial e de incentivos regionais a Lei 50/1985 constituiu no novo marco legal institucional dos incentivos regionais na Espanha, preservando o preceito constitucional da busca do equilíbrio inter-regional, porém simplificando e racionalizando os procedimentos de concessão de incentivos. Foram criados 3 tipos de Zonas Incentiváveis, com subvenção variando de 50% a 20%. O fundo para tais incentivos advém, em grande medida, dos diversos Fundos Comunitários da UE.

 

Aspectos para o Brasil

As desigualdades inter-regionais da Espanha se assemelham com as desigualdades inter-regionais do Brasil. A preocupação do Estado espanhol em minimizar tais desigualdades é louvável, o que serve de ponto de referência ao Brasil. Seu principal foco desde a década de 80, as Zonas de Incentivo, demonstram que é necessário estabelecer em decreto as taxas de subvenção permitidas para cada região, evitando assim a guerra fiscal que ocorre de maneira generalizada no Brasil.

 

A Experiência Italiana

O desequilíbrio regional na Itália tem sido um tema central na agenda econômica e política do país desde o final da segunda guerra mundial. A existência de uma grande disparidade em termos de desenvolvimento econômico e social entre as regiões do Centro-Norte e do Sul do país, evidencia a necessidade de se pensar a questão regional e formas de combater a presente desigualdade.

A política desenvolvimento regional na Itália pode ser caracterizada como tendo duas fases claramente distintas. A primeira, de 1946 até 1984, conhecida como “Intervenção Extraordinária”, pressupunha uma ação direta do Estado no Mezzogiorno visando a criação de condições que possibilitariam a redução do gap existente entre o Norte e o Sul. Este é o período de existência do Fundo de Desenvolvimento do Sul, com foco principal na agricultura e na melhoria da infraestrutura da região. A segunda fase tem como pano de fundo o processo de unificação europeia e seus reflexos na configuração da política regional nos respectivos países membros. O movimento em direção ao uma maior delegação de poderes não resolveu o problema da incapacidade de algumas regiões em desenvolver e implementar projetos de desenvolvimento. Com a necessidade de se adequar aos critérios da unificação europeia, ocorreu o fim dos subsídios em 1994. Desta forma, a região presenciou uma grande crise evidenciada pelo fechamento e o downsizing daquelas empresas que se deslocaram para o Sul.

Com a unificação europeia e a possibilidade de utilizar os Fundos Estruturais da União Europeia (UE) determinaram uma nova forma de abordar a questão regional. O novo Plano de Desenvolvimento do Mezzogiorno implicou em uma forte descentralização de responsabilidades, e a implementação de um forte sistema de monitoramento e prestação de contas.

 

Aspectos para o Brasil

As lições para o Brasil seriam de que apenas incentivo financeiro e infraestrutura não são suficientes para incentivar o desenvolvimento da atividade econômica. A preocupação apenas com o número de empregos a ser gerado mostrou ser ineficiente, já que não era dada atenção à natureza da atividade a ser incentivada. É necessário analisar as características técnicas e locacionais da região.

Quanto a estratégia de desenvolvimento regional via desenvolvimento local, o CEDEPLAR (2007) afirma que esta estratégia não funciona para o Brasil. Para este estudo se faz necessário entender que o Brasil é um espaço de reprodução do capital periférico e que, neste sentido, existem especificidades que tornam a reprodução deste processo em países periféricos mais difíceis. São quatro as especificidades de países periféricos que devem ser reconhecidas: (a) as capacitações “inovativas” são, via de regra, inferiores aos dos países desenvolvidos; (b) o ambiente organizacional é aberto e passivo; (c) o ambiente institucional (e macroeconômico) é mais volátil e permeado por constrangimentos estruturais; e (d) o entorno destes sistemas é basicamente de subsistência, apresentando densidade urbana limitada, baixo nível de renda per capita, baixos níveis educacionais; reduzida complementaridade produtiva e de serviços com o polo urbano e frágil imersão social. Tais questões colocam sérias dúvidas quanto às possibilidades de desenvolvimento regional no Brasil, centrado apenas no desenvolvimento local.

Referências Bibliográficas

CEDEPLAR. Principais experiências mundiais de planejamento regional e urbano: lições para o Brasil. Belo Horizonte: Cedeplar, 200X.

MIRANDA, C. L. L. Relações Internacionais e Desenvolvimento Local. Dissertação de Mestrado: Universidade de Brasília, 2004.

Sicsú. A. B. Novas lógicas do planejamento regional e a valorização do local. 2007.

SIMÕES, R. F. Experiência espanhola de planejamento regional. Belo Horizonte: Cedeplar, 2007.

Antonio Gil da Costa Júnior é doutorando em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. (antonio.gil@gmail.com)

Carlos Eduardo de Mira Costa  é mestrando em Meio Ambiente e Recursos Hídricos pela Universidade Federal de Itajubá. – UNIFEI. (cadumira@gmail.com)

 

 

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