A diplomacia da saúde brasileira: Cooperação Sul-Sul no governo Lula (2003-2010), por Janiffer Tammy Gusso Zarpelon


O conceito da diplomacia da saúde (Kickbusch  et  al., 2007; Buss, 2008) emergiu para tratar dos fatores da saúde que transcendem  as  fronteiras  nacionais  e  expõe  os  países  às  influências  globais.  O Brasil tem se destacado na diplomacia da saúde no contexto da cooperação Sul-Sul (CSS) chamada de “cooperação estruturante em saúde”. Conforme Almeida et. al. (2010, p. 28), “o propósito é ir além das formas tradicionais de ajuda externa e redefinir a cooperação brasileira em saúde como ´estruturante`, isto é, centrada no fortalecimento institucional dos sistemas de saúde dos países parceiros, combinando intervenções concretas com a construção de capacidades locais e a geração de conhecimento”.

Os principais projetos de cooperação internacional brasileira na área da saúde são com a África, principalmente os países que fazem parte da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), e a América do Sul, que são direcionados para o treinamento de recursos humanos e a construção de capacidades em pesquisa, ensino ou serviços e para o fortalecimento ou criação das “instituições estruturantes” do sistema de saúde, tais como ministérios da saúde, escolas de saúde pública, institutos nacionais de saúde, universidades ou cursos técnicos (medicina, odontologia, enfermagem etc.), escolas politécnicas em saúde, institutos de desenvolvimento tecnológico e de produção de insumos, incluindo fábricas de medicamentos. Os principais temas são HIV/Aids, malária, uso de drogas ilícitas, vistos médicos temporários – tema bastante polêmico no momento – , entre outros.

A cooperação Sul-Sul foi inserida formalmente no Brasil em 1987, no entanto, só vai assumir um caráter estratégico para a política externa brasileira no governo Lula (2003-2010). (ABC, 2006). Vigevani & Cepaluni (2007) denominam a política externa do governo Lula de uma “autonomia pela diversificação” que diferentemente do governo Cardoso – que adotara a ideia da “autonomia pela participação”, onde tinha como base a busca de uma relação de “amizade” com os Estados Unidos – e da “autonomia pela distância” dos últimos presidentes militares, o governo Lula a fim de diminuir a vulnerabilidade do país diante das grandes economias mundiais deu maior ênfase na CSS com o intuito de buscar ganhos mais recíprocos nas cooperações internacionais.

Apesar da destacada atuação da diplomacia da saúde brasileira, o tema saúde só vai ser reconhecido como tema predominante na agenda brasileira em 2007 no contexto da CSS. Conforme a ABC (2007): “A saúde é tema predominante na agenda de cooperação técnica internacional nos âmbitos multilateral e bilateral. O Brasil, pela exitosa e dinâmica parceria desenvolvida entre o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Saúde, é um dos principais difusores da cooperação técnica em saúde no mundo em desenvolvimento”.

Alcazar (2005) destaca três razões para esse atraso no reconhecimento da saúde como tema relevante da política externa brasileira: especialização dessa área de conhecimento tida como monopólio dos médicos e sanitaristas, praticamente inacessível ao círculo dos profissionais da diplomacia; subordinação da saúde aos temas econômicos ou do comércio, assuntos familiares à diplomacia tradicional, mas infensos à cultura sanitária; e baixa expressão institucional da saúde pública no aparato do Estado.

Outro ponto que deve ser também destacado quanto à diplomacia da saúde brasileira é a sua horizontalização (termo desenvolvido por Cássio Franá e Michelle Ratton Sanches, em 25 de abril de 2009 no jornal Valor Econômico), ou seja, a participação de diversos órgãos governamentais, cooperando com o Itamaraty em suas áreas específicas de conhecimento e atuação na execução da política externa brasileira durante o governo Lula.

A horizontalização da PEB não é recente, conforme Lima (2012) esse processo vem ocorrendo, pelo menos, desde meados da década de 1950, quando as Forças Armadas brasileiras se engajaram em uma das primeiras operações de paz da ONU, no Egito, no contexto da crise de Suez. No entanto, nessa época e nas décadas subsequentes, a participação de órgãos do governo diferentes do Itamaraty na política externa era muito mais tímida do que é contemporaneamente. Foi durante o governo Lula, que a horizontalização ou descentralização da PEB se intensificou.

Assim, observa-se que a diplomacia da saúde brasileira tem sido realizada não só pelo Itamaraty, mas também pelo Ministério da Saúde junto com a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Desde a sua criação, em 1900, a Fiocruz foi um órgão de grande relevância no desenvolvimento de pesquisas científicas e tecnológicas na área da saúde, ganhando repercussão internacional com os avanços no controle da febre amarela e da doença de chagas. Além disso, segundo Santana (2012) a Fiocruz possui vasta experiência internacional em saúde, compartilhando ações com a OPAS há mais de cem anos e com a OMS desde a sua criação em meados do século passado.

No entanto, essa atuação explícita do Ministério da Saúde por intermédio de órgãos vinculados, especialmente a Fiocruz, no desenvolvimento de projetos de cooperação internacional é recente. A trajetória dessa orientação é iniciada com a assinatura do Protocolo de Intenções entre o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Saúde, assinado em julho de 2005, que “tem por objetivo aperfeiçoar a coordenação entre o MRE e o MS em matéria de cooperação técnica prestada a países em desenvolvimento, na área de saúde”. (Brasil, 2005). Isso é formalizado no Termo de Cooperação N° 41 (TC 41), assinado em 2006 entre a OPAS/OMS e o Governo brasileiro, por intermédio do Ministério da Saúde e da Fiocruz. (Brasil, 2006). O objetivo desse acordo, cuja vigência se estende a dezembro de 2015, é intensificar o intercâmbio de experiências, conhecimentos e tecnologias entre instituições de saúde brasileiras e dos países integrantes da OPAS/OMS, com prioridade para a África lusófona e América Latina. Esse acordo tem possibilitado assim a atuação de instituições referência nacionais no contexto da cooperação internacional na área da saúde.

Exemplo dessa atuação diplomática de instituições nacionais brasileiras foi a criação do Escritório Regional de Representação da Fiocruz, inaugurado na África em outubro de 2008, em Maputo, Moçambique, com a presença do Presidente Lula e dos ministros da saúde de ambos os países, reiterando a missão internacional da instituição e o compromisso governamental. Outro exemplo dessa atuação está no Acordo da Região Amazônica sobre Pesquisa em Saúde, que deu origem à Rede Pan-Amazônica de Pesquisa em Saúde, sendo uma articulação entre instituições científicas dos países da Amazônica (Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela) − a Fiocruz entre elas -, com o objetivo de resolver os problemas na área de saúde específicos dessa região. (Almeida et al., 2010).

Segundo Almeida et al. (2010), a Fiocruz está em estreita sintonia com a política externa brasileira, reafirmando sua vocação internacional ao liderar iniciativas em cooperação Sul-Sul em saúde na América do Sul e na África. No entanto, como a horizontalização da diplomacia da saúde brasileira é um fenômeno recente, destaca-se a necessidade de analisar mais a fundo como tem se dado a atuação diplomática da Fiocruz com o Ministério das Relações Exteriores. Assim, observa-se que a diplomacia da saúde brasileira é constituída por dois campos: o diplomático, que defende os interesses nacionais do Estado; e o da saúde, formado por especialistas, no qual priorizam o sucesso dos avanços tecnológicos médicos como também a melhora da saúde coletiva. Segundo Bourdieu (1996) cada campo prescreve seus valores particulares e possui seus próprios princípios regulativos. Nesse contexto, devido a divergência de valores simbólicos entre os dois campos que formam a diplomacia da saúde brasileira, as ações diplomáticas podem não estar em sintonia e dificultar a concretização das ações internacionais brasileiras na área da saúde.

Referências

AGÊNCIA BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO-ABC. Cooperação bilateral com América Latina e Caribe. Via ABC Boletim eletrônico da Agência Brasileira de Cooperação (ABC/MRE), Junho, 2006. 16 p. Disponível em: http://www.abc.gov.br/documentos/via-junho.pdf. Acesso em: dez., 2011.

AGÊNCIA BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO-ABC. Reestruturação da ABC. Brasília: Via ABC, p. 24, março 2007.

ALMEIDA, Celia; CAMPOS, Rodrigo Pires de; BUSS, Paulo; FERREIRA, José R.; FONSECA, Luiz E. A concepção brasileira de “cooperação Sul-Sul estruturante em saúde”.  RECIIS – R. Eletr. de Com. Inf. Inov. Saúde. Rio de Janeiro, v.4, n.1, p.25-35, mar., 2010.

ALCAZAR, S. A inserção da saúde na política exterior brasileira. In: 48º Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Brasília: Ministério das Relações Exteriores; 2005.

BOURDIEU, Pierre. Razões práticas: sobre a teoria da ação. Campinas: Papirus, 1996.

BRASIL. Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Saúde. Protocolo de Intenções entre o Ministério das Relações Exteriores e Ministério da Saúde. Brasília: 25 jul. 2005.

BRASIL. Ministério da Saúde. Extrato do 41º Termo de Cooperação e Assistência Técnica ao ajuste complementar. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Seção 3, 10 jan. 2006.

BUSS P.M. Global health and health diplomacy.  J. Pub. Health Pol., v.29, p. 467–73, 2008.

KICKBUSCH, I., SILBERSCHMIDT, G.; BUSS, P. Global health diplomacy: the need for new perspectives, strategic approaches and skills in global health. Bull WHO, v.85, n.3, p. 230-2, 2007.

LIMA, Melina Moreira Campos. “A multiplicação de atores governamentais na diplomacia brasileira: um estudo da participação de instituições públicas nacionais em projetos na África”. 1º Seminário Nacional de Pós-graduação da Associação Brasileira de Relações Internacionais, 12 e 13 de Julho, Brasília, 2012.

VIGEVANI, T.; CEPALUNI, G. A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 29, nº 2, julho/dezembro 2007, p. 273-335.

SANTANA, J. F. N. Paranaguá de. “Cooperação Sul-Sul na área da saúde: dimensões bioéticas”. Tese. Programa de Pós-graduação em Ciências da Saúde. UNB, 2012.

Janiffer Tammy Gusso Zarpelon é doutoranda em Sociologia Política pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, professora do curso de Relações Internacionais do Centro Universitário Curitiba – Unicuritiba e do Centro Universitário Uninter. (jeni2808@hotmail.com)

Uma resposta to “A diplomacia da saúde brasileira: Cooperação Sul-Sul no governo Lula (2003-2010), por Janiffer Tammy Gusso Zarpelon”

  1. Josué Amaral 19/07/2013 at 7:58 am

    Parabéns professora Janiffer!

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