Arms Trade Treaty (ATT): Dificuldades de implementação e controle das transferências internacionais de armas, por Antonio Henrique Lucena Silva e Luiz Pedone

Durante os dias 2 e 27 de julho de 2012, na cidade de Nova Iorque, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre o Tratado de Comércio de Armas (ATT – Arms Trade Treaty). A UNODA (United Nations Office for Disarmament Affairs) reconhece que o comércio internacional de armas permanece desregulado, ou seja, não há o estabelecimento de parâmetros legais mínimos para se controlar o fluxo de armas e que elas tenham a destinação apropriada (UNODA, 2012). A negociação do acordo vem sendo realizada desde 2006 quando a Assembleia Geral requereu que os países da organização internacional submetessem as suas visões sobre o tratado. Mais de 100 países assim o fizeram, como pode ser analisado no “Towards an Arms Trade Treaty: establishing common international standards for the import, export and transfer of conventional arms” (UNITED NATIONS A/62/278, 2007), que foi compilado no relatório divulgado pelo Secretário-Geral em 2007. Em seguida, em 2008, foi produzido outro relatório que levou, em 2009, ao estabelecimento de um grupo de trabalho que determinou o ano de 2012 (UNITED NATIONS A/RES/64/48, 2010) para a realização da Conferência sobre o Tratado de Comércio de Armas.

As diretrizes para o estabelecimento do acordo estão contidas no Relatório do Comitê de Preparação para a Conferência (UNITED NATIONS A/CONF.217/1, 2012). O documento contém os prováveis artigos do Tratado, que incluem a organização, a regulação para se evitar as transferências ilícitas, além da notificação do que é vendido. O ATT teria como objetivo evitar que transferências de armas fossem enviadas para violar direitos humanos, perpretar atos de genocídio ou crimes contra a humanidade, contribuir para ataques terroristas, violar a Carta das Nações Unidas (especialmente o Capítulo 7), entregar armas a terceiros, afetar a segurança regional e impactar no desenvolvimento socioeconômico dos países. O acordo também teria como artigo, o compromisso dos países na assistência a vítimas das armas e seus traumas, como forma de compensação pelos danos causados.

Convém ressaltar que as tentativas de controle do fluxo internacional de armas não é recente. A Liga das Nações adotou, em 1925, a “Convention for the Supervision of the International Trade in Arms and Ammunition and Implements of War” (HOLTOM e BROMLEY, 2010), mas o tratado não se tornou efetivo devido ao número insuficiente de ratificações. Os tratados nucleares como o de Não Proliferação (1968), de Testes Nucleares (CTBT), Limitação de Armas Estratégicas (START I, START II, START III) e o de Controle de Tecnologias de Mísseis (MCTR) tiveram alguma efetividade porque os Estados Unidos e a União Soviética/Rússia possuíam interesse neles. Ao mesmo tempo, os tratados acima referidos criaram uma distorção: Quem possui armas nucleares estava autorizado a mantê-las e os que não possuíam estavam vetados a construir. Dessa forma, os tratados criaram duas categorias de países. Internacionalmente, os tratados para não-proliferação de armas nucleares foram o que tiveram maior número de ratificações.

No âmbito doméstico, alguns países criaram mecanismos para limitar o tráfico de armas. O Wassenaar Arrangement (WA) é uma associação voluntária de Estados, majoritariamente formada por países da União Europeia, derivada da COCOM (Coordinating Committee for Multilateral Export Control), existente no período da Guerra Fria para coibir transferências de armas para União Soviética, China e Leste Europeu. Nos Estados Unidos, o principal instrumento que regula a transferência de armas é o ITAR (International Traffic in Arms Regulations), objeto criado através da Arms Control and Export Policy (AECA) de 1976, possui como finalidade garantir a segurança nacional dos EUA e possibilitar a consecução da sua política externa. Outros países buscaram estabelecer mecanismos para controlar a exportação de material bélico. O Brasil, na década de 1970, formulou a Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar (PNEMEM). O documento de cunho confidencial ainda permanece ativo e regendo as exportações brasileiras. A África do Sul, durante o governo de Nelson Mandela, cria, em 1995, a National Conventional Arms Control Committe (NCACC) (SKOSANA 2002).

Apesar da existência de mecanismos internos, a elaboração de um tratado internacional é extremamente difícil. Porque a conferência do ATT fracassou? A tabela abaixo e o próprio tratado trazem algumas elucidações.

Tabela 1: Transferências de armas, por fornecedor (em % do Total Mundial)

Fonte: Governo Americano, Congressional Research Service (2010). Porcentagens do total mundial.

Os grandes Estados produtores como Estados Unidos, Rússia, França, Reino Unido e China são os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Temos a constatação de um paradoxo:  esses países, responsáveis pela manutenção da segurança internacional, controlam de dois terços a três quartos de todas as transferências de armas do mundo. Ou seja, eles se beneficiam da instabilidade do sistema para garantir a continuidade no fornecimento de armas. A tabela mostra que a porcentagem da participação dos Países oscila entre 66,24% a 77,25% para período de 2002 a 2009 – imediatamente após os atentados de 11 de setembro de 2001.

O comércio de armas atual pode ser classificado em três fluxos: 1) Comércio de grandes sistemas armas (caças, navios de guerra, carros de combate, etc.);  2) comércio de armas leves – conhecidas pela nomenclatura internacional como SALW; e 3) comércio de tecnologias de uso duplo (ou dual) para fins militares e civis (Hartung 2008, p.345). Esses fluxos são de abrangência do ATT. Os primeiros e terceiros fluxos são dominados pelos países industrialmente avançados, membros do P5 da ONU, exatamente os Países que mais seriam afetados pela regulação do ATT. Em 2011, os Estados Unidos bateram o seu recorde histórico na exportação de armas, totalizando US$ 66,3 bilhões (TERRA, 2012). Em setembro de 2011, o Senado Americano demonstrou a sua oposição ao acordo (57 senadores, o suficiente para barrar a ratificação do tratado) justificando que o ATT está em dissonância com a 2ª emenda da Constituição (HIGGINS, 2011).

Por outro lado, a indústria de defesa do Reino Unido apoia a o Tratado, advogando “responsabilidade corporativa” em manutenção de padrões globais para a exportação. Isso leva a outra questão: Porque uma indústria de defesa apoiaria abertamente o tratado? Novos países que estão ingressando com mais força no mercado mundial de armas, notadamente a China, temem que a regulação internacional das transferências possa limitar a liberdade de ação das suas indústrias. Portanto, o ATT gera a impressão que haveria um “congelamento” no comércio de armas para que houvesse a manutenção da assimetria entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.

O segundo fluxo de armas (SALW) é mais difuso, possuindo produtores tanto nos países desenvolvidos quanto nos desenvolvimento. Para o Small Arms Survey (2011) 90% das mortes violentas no mundo são causadas por essa categoria de armamento. Todo ano 740 mil pessoas morrem em situação que não envolvem conflitos armados. Estima-se que 875 milhões armas leves estejam em circulação no mundo produzidas por mais de 1,000 companhias de mais de 100 países (idem). É nesse sentido que a regulação efetiva se torna difícil. Há um grande incentivo para Estados atuem como caronas (free-riders) desrespeitando o acordo e fazendo re-transferências, ou seja, suprindo armas para terceiros. Como lembra Hugo Grotius: “Os homens recorrem às armas pelas razões mais insignificantes, ou sem motivo algum, e uma vez que as empunham, não há respeito pela lei, nem divina nem humana”.

Referências

HARTUNG, William (2008). The International Arms Trade, In: WILLIAMS, Paul. Securities Studies: An Introduction (org.). Nova Iorque: Routledge.

HIGGINS, Alexander (2011). 57 Senators Protest to Protect Second Amendment Rights form the U.N. Treaty. Disponível em: [http://www.examiner.com/article/57-senators-protest-to-protect-second-amendment-rights-from-u-n-trade-treaty]. Acesso em: 26 de agosto de 2012.

HOLTOM, Paul; BROMLEY, Mark (2011). The International Arms Trade: Difficult to define, measure and control. Disponível em: [http://www.armscontrol.org/act/2010_07-08/holtom-bromley]. Acesso em 26 de agosto de 2012

SKOSANA, Xolani. Arms Control, South African Style: The Dynamic of Post-1994 Arms Export Control Policy. Institute for Security Studies, Paper 62, Out. 2002.

SMALL ARMS SURVEY (2011). States of Security. Disponível em: [http://www.smallarmssurvey.org]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

TERRA. EUA exportam R$ 134 bilhões em armas em 2011 e batem recorde histórico. Disponível em: [http://noticias.terra.com.br/mundo/noticias/0,,OI6104767-EI8141,00-EUA+exportam+R+bi+em+armas+em+e+batem+recorde+historico.html]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

UNITED NATIONS (2007). Resolution A/62/278. Disponível em [http://www.un.org/disarmament/convarms/ArmsTradeTreaty/]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

UNITED NATIONS (2010) General Assembly A/RES/64/48. Disponível em: [http://www.un.org/disarmament/convarms/ArmsTradeTreaty/]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

UNITED NATIONS (2012). General Assembly A/CONF.217/1. Disponível em: [http://www.un.org/disarmament/convarms/ArmsTradeTreaty/]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

UNODA (2012). Combatting the illicit trade on small arms. Disponível em: [http://www.un.org/disarmament/]. Acesso em 26 de agosto de 2012.

Antonio Henrique Lucena Silva é Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense – UFF (antoniohenrique@aol.com.br).

Luiz Pedone Doutor em Ciência Política pela Universidade de Massachussetts e Professor da Universidade Federal Fluminense (lpedone@uol.com.br).