O fenômeno Barbosa da Silva, por Rogério de Souza Farias

Edmundo Barbosa da Silva. Circa 1950. Fonte: Arquivo Nacional

No último final de semana, faleceu o diplomata e empresário Edmundo Penna Barbosa da Silva. Ele foi um dos diplomatas brasileiros mais importantes da segunda metade do século XX, mas, infelizmente, não deixou registro de suas atividades, como fizeram vários colegas de sua geração, como Roberto Campos e Manoel Pio Corrêa. Tampouco há trabalhos na academia analisando o seu impacto da diplomacia brasileira – há somente a glosa de sua cronologia funcional. O propósito desse breve texto é examinar alguns aspectos da trajetória profissional de Barbosa da Silva, salientando algumas contribuições na área econômica do Ministério das Relações Exteriores. Serão utilizados, nesse singelo esforço, alguns trechos da tese de doutorado recém defendida na Universidade de Brasília: “Industriais, economistas e diplomatas: o Brasil e as negociações comerciais multilaterais (1946-1967).”

Edmundo Barbosa da Silva nasceu na cidade de Curvelo (MG) em 1917 e entrou para o Itamaraty em 1939, após ter-se formado em direito pela Universidade do Rio de Janeiro em 1937. Ele fez parte da primeira geração de diplomatas a entrar pelo ministério predominantemente por concurso público e não pelas mãos de poderosos padrinhos políticos. A geração de concursados que abrange as turmas que vão de 1939 a 1942, denominada na citada tese como “inconformistas disciplinados”, foi atípica. Primeiro, como já salientado, entraram no órgão por uma via distinta da utilizada pelos seus superiores. Na verdade, a utilização do concurso público ainda não era a via única de acesso à carreira. Basta lembrar que entraram na carreira na mesma época sem  passar pelos exames Antonio Augusto de Souza Bandeira, Miguel Paulo José Maria da Silva Paranhos do Rio Branco e Paulo do Rio Branco Nabuco de Gouvêa. Não obstante tais exceções, o concurso público abriu as portas do ministério à crescente classe média urbana, não necessariamente vinculada com laços de sangue, compadrio e amizade à classe política dirigente.

Segundo, esse grupo de diplomatas iniciou suas atividades durante um período singular da política internacional. Em setembro de 1939, com o início formal das hostilidades na Europa, o mundo mergulhou na Segunda Guerra Mundial. De imediato, a natureza das atividades da diplomacia internacional mudou significativamente. Em especial, as chancelarias ao redor do mundo tinham de lidar com problemas não-rotineiros decorrentes dos distúrbios políticos e econômicos do conflito. Isso exigiu mais trabalho por parte dos postos do Brasil no exterior, o que viabilizou grande aprendizagem por parte dos recém admitidos diplomatas. Barbosa da Silva participou desse movimento. Logo após tomar posse, trabalhou na Divisão Especial do Ministério das Relações Exteriores para a Salvaguarda dos Interesses Italianos na Grã-Bretanha. Ele ficou pouco tempo na Divisão. Após um mês foi removido para Londres, onde observou de perto os horrores da London Blitz em 1940. Ele permaneceu no posto até o final do ano seguinte. Barbosa da Silva aproveitou sua estadia no exterior para melhorar sua formação acadêmica — especializou-se em direito internacional público e relações anglo-brasileiras pela Universidade de Cambridge. Era uma decisão incomum na carreira, mas similar aos que teriam liderança no ministério nos anos seguintes. Com efeito, não era usual diplomatas em postos no exterior iniciarem estudos acadêmicos. Após um dia de exaustivos trabalhos ou de missões telúricas, muitos desejavam nada mais que o conforto do lar ou o lazer dos centros cosmopolitas em que viviam. Passar as noites e os fins de semana estudando assuntos arcanos relacionados às atividades burocráticas do cotidiano funcional era certamente uma exceção.

Terceiro, durante a década de 1940, as atribuições e as responsabilidades que a chancelaria brasileira enfrentavam eram tão elevadas que as chefias do Itamaraty na Rua Larga e dos postos no exterior delegavam grandes responsabilidades para seus inferiores. A geração dos “inconformistas disciplinados”, assim, conseguiu imprimir sua marca na diplomacia mais cedo do que gerações anteriores ou posteriores.

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Em 1938, havia somente dezoito ministros de primeira classe. O mais novo deles era Mario de Pimentel Brandão, nascido em 1889. Era um grupo coeso; a maioria havia entrado no órgão durante (ou logo após) a gestão do Barão do Rio Branco (1902-1912). Eles compartilhavam todas as idiossincrasias dos punhos de renda da tradicional diplomacia formalista e jurídica de então. Contudo, apesar de ocuparem locais estratégicos da Casa, tinham de dividir espaço com nove embaixadores, como José de Paula Rodrigues Alves, José Bonifácio de Andrada e Silva, Oswaldo Aranha e João Batista Luzardo. A autonomia dos diplomatas de carreira na condução da política externa era uma exceção. Na ditadura varguista, o Palácio do Catete mantinha amplo controle administrativo e político da chancelaria. Quase nenhuma remoção ou promoção era conduzida sem que o presidente e sua assessoria fossem notificados. Aos olhos contemporâneos, tal controle pode ser visto com surpresa, em especial no tema comercial. Na citada tese, argumentou-se que foi Barbosa da Silva um dos artífices dessa transição na área econômica do Itamaraty. Colega de turma de Roberto Campos, Barbosa da Silva foi um dos profissionais de carreira de Estado mais competentes de sua geração.^[i]

O diplomata tinha uma das maiores qualidades que François de Callières atribuía a um diplomata: a habilidade de escutar com atenção a tudo e governar sua conduta pelo equilíbrio.^[ii] Era calmo, compenetrado, habilidoso na fala e persuasivo na escrita. Para uma funcionária apresentada a ele no início da década de 1950, era “um homem jovem, bonito e elegante”, além de “muito sério” e falando “como se fosse um inglês britânico.” Segundo Antonio Patriota (pai), era “personalidade simpática, fisicamente parecido com o ator Robert Taylor, apelidado de Lorde Ho-Ho por conta de seu sotaque exageradamente britânico.” Para Gibson Barboza, foi “um dos melhores negociadores diplomáticos” que havia conhecido. ^[iii]

Ao voltar ao Brasil, especializou-se inicialmente em direito aéreo internacional – uma demanda da época –, assessorou Raul Fernandes durante a visita de Dean Acheson ao Rio de Janeiro e, em 1955, chefiou o Departamento Econômico e Consular do Itamaraty. A partir de então, iniciou a implementação de uma agenda de reformas na área econômica do órgão, a despeito da resistência de personalidades mais conservadoras do órgão. Como ele conseguiu tal feito? Primeiro, após retornar de Londres, o diplomata não mais serviu no exterior. Ao dedicar-se quase toda sua vida profissional às atividades da Secretaria de Estado, conseguiu dar continuidade ao lento processo de reforma que promovia. Segundo, contou com uma equipe de alto nível que o assessorou durante anos. Terceiro, e mais importante, Barbosa da Silva construiu ampla rede de relacionamento com políticos, o que possibilitou até, em momentos cruciais, violar o princípio fundamental de respeito à hierarquia funcional, algo caro em uma instituição como o Itamaraty. O auge desse sistema de alianças e amizade veio em meados da década de 1950. Seu papel na organização da viagem presidencial do presidente eleito Juscelino Kubitschek (JK) à Europa o tornaria figura central no governo que se iniciaria. Seu prestígio ao final da década era tão elevado que foi o último ministro das relações exteriores de JK (interino). Na década de 1960, quando se fazia uma pergunta ao ministro de estado no tema econômico, ele era a pessoa chamada para respondê-la.^[iv]

É pertinente, agora, relatar algumas atividades em que o diplomata esteve envolvido em sua carreira. A primeira questão era a situação do café. O produto tinha papel central na pauta exportadora brasileira e, na segunda metade da década de 1950, sofria com preços internacionais decrescentes. Enquanto, no Brasil, se buscavam mecanismos para diminuir sua produção, os europeus encorajavam-na por intermédio da garantia de um amplo mercado com preços mínimos e contratos de longo prazo para territórios associados preferenciais.Barbosa da Silva, junto com técnicos do Instituto Brasileiro do Café (IBC articulou a posição brasileira diante dos desafios do período. Ele fez uso de algo que seria cada vez mais caro ao país: a construção de uma frente comum com os países da América Latina. Em um primeiro momento, tal coalizão foi utilizada no âmbito interamericano e no GATT (Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio). Com o tempo, viu-se que simples reclamações não bastariam para resolver o problema. Foi aqui que se aprofundou a iniciativa de construção de um cartel para regular o café.^[v]

Outro nicho de atividades em que Barbosa da Silva teve desempenho de relevo foi no tópico da integração comercial da América Latina. Ele representava grande parcela de funcionários do governo que desejava constituir um mercado comum na região. Com as negociações e os seminários internacionais, viu-se que tal objetivo seria muito difícil de ser alcançado, sendo o plano ajustado para uma área de livre comércio – as tarifas entre o grupo seriam reduzidas, mas cada participante manteria tarifas distintas para parceiros externos. Justificou-se a mudança com o argumento que a implantação do mercado comum exigia estudos demorados e prazo mais largo para a harmonização política. A criação de uma área de livre comércio, de objetivos imediatos e mais modestos, por sua vez, fortaleceria os elos entre os países e constituiria fonte inestimável de experiência para metas mais ambiciosas de integração.^[vi]

Em outubro de 1958, no Rio de Janeiro, vários países decidiram aproveitar a XIIIª Sessão das Partes Contratantes do GATT para solicitar autorização formal a um regime preferencial tarifário na região. Barbosa da Silva foi o responsável para apresentar a questão em Genebra. No plenário, Uruguai, Chile, Cuba, República Dominicana e Peru apoiaram o Brasil – mas os EUA já contestavam a posição da região.^[vii] No mês seguinte, Brasil e Chile fizeram declaração conjunta sobre o tema. Nela, salientou-se a necessidade de complementaridade das economias em um mercado mais amplo na região. Barbosa da Silva reforçou essa relação na reunião plenária das Partes Contratantes. Ele considerou infeliz o termo “substituição de importação”, pois isso poderia dar a impressão de escolha, o que, ao seu ver, era claramente equivocado: “ou certos bens específicos são produzidos pelo mercado doméstico ou eles não podem ser oferecidos de qualquer forma à população, pela simples razão de que o país não possui recursos para adquirir no exterior.” Essa falta de recursos decorria de gargalos nas exportações – algo que um mercado mais amplo poderia ajudar a minorar –, e esse era o objetivo do projeto apresentado.^[viii] Plantava-se, desse modo, a semente da integração regional na América Latina.

Em 1959, Edmundo Barbosa da Silva foi convidado para presidir a XVIª Sessão das Partes Contratantes do GATT. Era uma prova de reconhecimento de sua habilidade negociadora, em especial seu tom conciliatório. A reunião tratou de grandes temas, no primeiro encontro comercial após o retorno das economias europeias à conversibilidade cambial. O primeiro era o lançamento de uma nova rodada de negociações tarifárias. O segundo era a agenda de reformas do GATT. O Brasil foi representado por pequena delegação. Liderada por Barbosa da Silva, seu interesse era a apresentação da ALALC e sua aceitação pelas Partes Contratantes. Para alcançar esse objetivo, Barbosa da Silva promoveu articulação com os países da América Latina na redação do texto de apresentação formal do tratado ao GATT.^[ix]

Uma das maiores vitórias na presidência das Partes Contratantes do GATT foi no tópico institucional. As Partes Contratantes pediram, no final da XVª Sessão, exame dos métodos de trabalho e da organização estrutural do GATT, além de sugestões para melhoras. O secretariado fez essa análise, chegando à conclusão de que era urgente criar um Conselho capaz de dar atenção efetiva e contínua ao trabalho do GATT. A razão para a criação dessa instância estava no fato de a agenda a ser examinada nas sessões regulares das Partes Contratantes ter-se elevado consideravelmente em volume e complexidade. Na ausência de uma instância decisória contínua ao longo do ano, o GATT logo mergulharia em uma situação de paralisia. Com o Conselho, haveria um órgão trabalhando para estruturar agenda de assuntos para as sessões anuais. Havia, todavia, questionamentos com relação à composição desse Conselho. Por um lado, argumentava-se que um número menor de membros poderia funcionar de forma mais efetiva – como no caso do FMI. Por outro, um Conselho com mais representatividade conseguiria receber mais responsabilidades das Partes Contratantes.^[x]

Ao contrário de iniciativas anteriores, a criação do Conselho de Representantes das Partes Contratantes foi bem sucedida. Também conseguiu-se elevar o número de funcionários do GATT de 70 para 90. Qualquer dúvida sobre o status de fato do Acordo como instituição internacional de fato foi definitivamente dirimida. Diante de tantos sucessos, em outubro de 1960, Edmundo Barbosa da Silva foi reconduzido em movimento espontâneo e unânime à presidência das Partes Contratantes.^[xi]

Durante todo o período em que presidiu as Partes Contratantes, Barbosa da Silva teve de lidar com o delicado problema das negociações comerciais. As discussões para uma nova rodada iniciaram na reunião ministerial de 1958, quando o subsecretário do Departamento de Estado para assuntos econômicos do governo americano, Douglas Dillon, propôs que elas tratassem principalmente da CEE e de seus efeitos sobre o GATT. Mas havia muita resistência, inclusive do Brasil, sob o argumento de que antes de iniciarem novas negociações comerciais, o Arranjo deveria aumentar a aplicabilidade das regras já existentes. Outros países, como a Austrália, acreditavam na necessidade de a instituição devotar seus esforços para o tema das barreiras não tarifárias, principalmente no setor agrícola.^[xii]

Mesmo com a decidida articulação de Barbosa da Silva para o lançamento da Rodada, o Brasil estava muito longe de estar satisfeito com a situação. Uma das principais razões era o sentimento de impotência e rancor diante da falta de flexibilidade europeia em admitir qualquer compensação pelos prejuízos que o Tratado de Roma ocasionaria. Os europeus adotaram a tática de informar que os temas de interesse do Brasil seriam tratados nas próprias negociações Dillon, não havendo necessidade de compensações. Todas as listas de reivindicações solicitadas pelo Brasil foram sistematicamente rejeitadas. Outro motivo também explica a aversão às negociações: internamente, a economia brasileira estava submetida “a um intenso programa de substituição de importações.” Diante dessa situação, definiu-se, que o país deveria somente “acompanhar” as atividades da nova rodada e “recolher informações úteis.”^[xiii]

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Edmundo Barbosa da Silva foi um dos brasileiros que mais trabalharam para a construção de uma diplomacia altiva, coerente e sofisticada, ancorada nos interesses essenciais da nação e não nos aplausos fáceis da malta populista e minoritária que cotidianamente acossam o exercício do servidor do Estado. Aos que se interessam pela história da diplomacia brasileira fica o dever de rever sua vida e obra e, assim, evitar que sua fecunda experiência feneça no impróprio vazio do esquecimento da memória.

Rogério de Souza Farias é Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e editor assistente da Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI (rofarias@gmail.com)