O comércio internacional entre preferências e multilateralismo: o caso do Acordo do Pacífico, por Gabriel Moura Queiroz


Os presidentes de Chile, Peru, Colômbia e México assinaram, em 28 de abril de 2011, o chamado Acordo do Pacífico, acordo preferencial de comércio entre as maiores economias latino-americanas da região do Pacífico. A declaração, assinada em Lima, visa promover a integração econômica dos quatro países, potencializando os fluxos de comércio e investimento entre os mesmos, além de estimular a cooperação em áreas tão diversas como segurança, migrações e mercado de capitais. Por enquanto, ainda é muito cedo para se avaliar as principais implicações práticas e a eficácia do Acordo – os líderes marcaram uma reunião na Cidade do México em dezembro para realizar tal atividade. Logo, a presente análise pretende comentar alguns elementos da economia política dos acordos regionais e suas implicações ao sistema multilateral de comércio, sem perder de vista a realidade dos quatro países envolvidos.

Os líderes dos quatro países avançam na retórica da integração regional e na liberalização do comércio como se fossem assuntos complementares ou esforços dentro de uma mesma lógica. A rigor, no entanto, integração bilateral e/ou regional não significa, necessariamente, liberalização comercial. Acordos dessa natureza são, em princípio, discriminatórios, uma vez que privilegiam membros em detrimento de não-membros. Logo, em paralelo ao “livre comércio” estabelecido dentro de cada bloco comercial, há o protecionismo com o mundo exterior. Por essa razão, especialistas em comércio internacional, tais como Jagdish Bhagwati, preferem o termo acordos preferenciais de comércio ao invés de acordos de livre comércio.

Pode se argumentar que o fortalecimento intrabloco guie, em médio e longo prazo, seus países-membros a uma maior integração no sistema multilateral de comércio, dada a possibilidade de dinamização e fortalecimento econômicos previamente garantidos pelo acordo preferencial. O que geralmente é deixado de fora desse diagnóstico é o fato de que o acordo gerará efeitos distributivos. Em outras palavras, haverá ganhadores e perdedores decorrentes dos benefícios concedidos aos integrantes do bloco. Logo, não necessariamente os beneficiários a curto e médio prazos do Acordo se sentirão impelidos a negociar com não membros.

Uma das explicações para os empecilhos impostos aos fluxos de comércio entre os países signatários e os não membros deriva da criação de barreiras tarifárias e não tarifárias, dadas as condições especiais de intercâmbio entre membros. Assim sendo, a concorrência dos produtores intrabloco será restrita, pelo menos em alguns setores, aos seus colegas dos outros países-membros. Tal barreira pode ser um convite à diminuição de produtividade e eficiência, uma vez que alguns setores não sofrerão as pressões exercidas pela entrada dos produtos produzidos de maneira mais eficiente e, portanto, mais baratos. Consequentemente, os preços de certos bens e serviços dentro dos países-membros também sofrem deturpações, uma vez que não refletirão por completo o nível de preços da economia mundial.

Tal fenômeno passível de ser desencadeado por acordos preferenciais pode acarretar num ônus aos consumidores, em detrimento de produtores. Ter um setor da economia o qual não é incentivado a produzir mais e melhor, ademais a existência de barreiras às importações de não membros, pode significar produtos de pior qualidade, vendidos mais caros. Em contrapartida, o lucro desse setor ineficiente segue garantido. Especificamente, resta saber se o Acordo do Pacífico inibirá ou não a integração extrabloco.

O regime de comércio internacional é atualmente regido pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) de 1994, o qual criou a Organização Mundial do Comércio (OMC). Negociado durante a rodada do Uruguai, o GATT 1994 mantém os princípios basilares contidos no GATT 1947: a não discriminação e reciprocidade. Segundo o princípio da não discriminação, países não devem estabelecer preferências a certos parceiros comerciais. Nesse sentido, uma vantagem concedida a um país deve ser estendida a todos os demais (princípio da nação mais favorecida). A reciprocidade garante a formulação de regras generalizadas e uniformes, evitando free riders.

O surto de acordos preferenciais de comércio, notado principalmente nas últimas duas décadas, abre espaço para a negligência das diretrizes do sistema multilateral de comércio. As cláusulas do GATT 1994 de fato mantêm um diferencial ao de seu predecessor ao notar a modificação e aumento das dinâmicas de integração regional. Isso, no entanto, não significa um incentivo ao caráter preferencial inerente a esse tipo de acordo. Pelo contrário, o Artigo XXIV do GATT, invocado quando da notificação dos mesmos à OMC, garante que zonas de livre comércio e uniões aduaneiras devem fomentar a troca entre seus membros, não impor barreiras a trocas com não-membros. A exceção contida no Acordo Geral, portanto, pretende estimular iniciativas regionais que tendam à reciprocidade e, em última instância, ao multilateralismo.

A propensão à assinatura de tais acordos vai de encontro ao verificado quando da assinatura do primeiro GATT, em que havia certo consenso nos valores que informavam o teor do acordo, bem como disposição, por parte do hegemon, de assumir os ônus do regime. Recentemente, a euforia da integração regional e dos acordos bilaterais em detrimento de soluções multilaterais, fenômeno apelidado por Bhagwati de “tigela de espaguete”, se espalha por todo o sistema internacional, incluindo os EUA. A paralização da rodada Doha reflete, ao menos em parte, a concentração em outros mecanismos de incentivo ao comércio, bem como importância dada à proteção de certos setores da economia ditos “estratégicos”. Ademais, a ênfase na assinatura de acordos preferenciais tira da pauta política a abertura unilateral da economia: a diminuição ou abolição de barreiras tarifárias ao comércio e a não discriminação de bens e serviços segundo a procedência dos mesmos.

No caso do Acordo do Pacífico, a integração é vista como um incentivo adicional, por parte dos líderes políticos, aos intercâmbios comerciais e de investimento já existentes entre os países. No entanto, esse fluxo gira em torno de US$ 5 milhões, cifra esta que não é considerada tão relevante. Comparativamente, Chile, Peru, México e Colômbia trocam cerca de duas vezes mais com o Brasil, por exemplo. A eficácia do Acordo para o aumento desse montante permanece em aberto e levanta questões sobre a real compatibilidade comercial dos signatários.

Outra questão levantada é de que o comércio mundial e, especificamente, da área do Pacífico, é largamente baseado em negociações bilaterais e regionais. O Acordo entre os latino-americanos preza, então, pelo “fortalecimento” dos mesmos frente ao caráter preferencial das práticas comerciais na região. Genericamente, as garantias de que um acordo regional gera maior interdependência com o resto do mundo são limitadas. No entanto, vale à pena destacar que os países-membros do Acordo do Pacífico mantêm outros acordos com os EUA, com a exceção da Colômbia, que espera aprovação no Congresso americano para selá-lo. Ademais, há os firmados com a China e a União Europeia. Assim, Chile, Peru, Colômbia e México estão – ou estarão ao final do cumprimento de todos os sistemas preferenciais – sujeitos à concorrência advinda de grandes economias, o que tende a minimizar as possíveis distorções provocadas por acordos regionais.

Em suma, o otimismo acerca da assinatura do Acordo deve ser visto com cautela, já que não há garantias da efetividade da integração proposta, nem de suas implicações à inserção dos países signatários no sistema multilateral de comércio. A baixa relevância do atual nível de comércio entre eles leva ao receio de que tal otimismo seja informado por preferências e considerações de política externa dos quatro países. Nesse sentido, vale à pena ponderar o que é influenciado por grupos de interesse diversos e que não necessariamente beneficia as sociedades em conjunto.  A assinatura de acordos com outras economias, por sua vez, pode afastar os países-membros da discriminação contra o resto do mundo. O encontro na Cidade do México, em dezembro deste ano, deve esclarecer se o Acordo do Pacífico de fato gerará incentivos ao crescimento econômico – ou se será só mais um ingrediente da “tigela de espaguete” de Bhagwati.

 Gabriel Moura Queiroz é membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (gmq402@gmail.com)

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