Estado, ONG’s e a COP 15: uma abordagem teórica, por Marcelino Teixeira Lisboa

Em 1995 a ONU realizou em Berlim a 1ª Conferência das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas, também denominada COP-1 – Conference of the Parties – cujo objetivo era iniciar um processo de negociação de metas para redução de emissão de gases que ocasionam o efeito estufa, principalmente pelos países desenvolvidos. O resultado desta conferência foi a sugestão da constituição de um protocolo de compromisso com obrigação legal da redução de emissão dos gases por parte dos países participantes. A partir de então a ONU realizou conferências anuais para tratar do tema, com a participação de representantes dos Estados Nacionais signatários da Convenção das Nações Unidas Sobre Mudanças Climáticas, além de ONGs e outros atores da sociedade. Os Estados Nacionais têm possibilidade e poder de voto quanto às decisões tomadas durante as negociações das conferências, enquanto que as ONGs participam como observadores, não tendo direito a voto, mas podendo se manifestar nas reuniões formais, além de poderem apresentar propostas escritas. Esta estrutura tem se mantido ao longo de todas as conferências e não foi diferente na COP-15, realizada em dezembro de 2009 em Copenhague, que contou com a participação das delegações de 193 países, além de cerca de 22.000 representantes de ONGs inscritos para o evento. Para Rafael Villa, a ampla participação de representantes de ONGs como delegados em conferências globais é o maior exemplo da inserção destes atores não estatais nos processos transnacionais (VILLA, 1999).

Muito se tem discutido nas relações internacionais acerca da prevalência dos Estados como unidades fundamentais na discussão de assuntos de interesse global (BRUCAN, 1974) e da importância de atores não estatais nestas discussões. A COP-15 foi um evento que reuniu os Estados Nacionais, as ONGs como atores não estatais e a emissão de gases poluentes como um tema de interesse global e desta forma serve para uma análise do atual status e da capacidade de decisão dos diversos atores nos assuntos globais.

Os atores transnacionais não-estatais têm como característica de sua ação primeiramente a atuação no âmbito nacional através da exploração da consciência crítica de algum problema de natureza social. Quando o problema de que tratam é um assunto que ultrapassa as fronteiras nacionais, estes atores criam identidades coletivas com organizações congêneres de outros países, tornando-se assim um porta-voz crítico transnacional para o problema do qual tratam. Isto permite traçar estratégias de pressão para influenciar o rumo das políticas através do questionamento (VILLA, 1999). Este fato ocorreu na COP-15 com a apresentação conjunta de uma proposta de tratado climático pelas ONGs David Suzuki Foundation, IndyAct, Germanwatch, Greenpeace, WWF e National Ecological Centre of Ukraine. O documento intitulado A Copenhagen Climate Treaty foi elaborado por indivíduos do mundo todo com conhecimento da importância da discussão sobre as mudanças climáticas, com o intuito de fornecer um modelo aos decisores da conferência e colaborar nas discussões, conforme consta no próprio texto do documento (LITTY, 2009). A proposta de 61 páginas apresentou estudos e dados sobre variados temas como emissão de CO², degradação florestal, cooperação tecnológica, instituições de governança de assuntos climáticos, mecanismos de financiamentos entre outros. Esta proposta é apenas um exemplo da articulação das ONGs nas discussões da COP-15, pois diversas outras propostas foram apresentadas pelos milhares de representantes de ONGs presentes à conferência. Verifica-se então que houve mobilização dos atores não estatais na COP-15.

Apesar desta mobilização, o poder soberano da decisão estava nas mãos dos 193 Estados Nacionais representados na conferência. Ao final da conferência, os Estados participantes apresentaram o Copenhague Accord, contendo o resultado final das discussões. O acordo trouxe como principais pontos a necessidade de se tomar medidas para evitar o aquecimento da temperatura global mais do que 2^oC, a obrigação de contribuição financeira dos países mais desenvolvidos aos menos desenvolvidos para que estes possam tomar medidas mitigadoras da emissão de poluentes, compartilhamento de tecnologias para que se implementem medidas redutoras das emissões nos países em desenvolvimento e o compromisso da produção de informações por parte de cada país sobre a forma como está combatendo a emissão de gases estufa, divulgando resultados obtidos e mensurando os dados.

Para Barros-Platiau (2004), a soberania das decisões dos Estados teoricamente pode ser contestada em assuntos que representem interesse da humanidade. Foi o que ocorreu no caso da COP-15 com a crítica e a contestação por parte de ONGs como Greenpeace, Amigos da Terra e Oxfam do acordo final da conferência, alegando que os Estados admitem a necessidade de se evitar o aquecimento acima de 2^oC, mas não se comprometem a fazê-lo, além de refutarem medidas sobre cortes de emissões e de serem evasivos quanto à questão do financiamento das medidas de redução das emissões de gases estufa. Kumi Naiodoo, diretor do Greenpeace adjetivou de crime climático o acordo final da conferência, que foi reconhecido pela ONU, mas não foi assinado por todos os países participantes da COP-15 (ÂNGELO, COELHO e SALOMON, 2009). Apesar da insatisfação dos atores não estatais, a decisão dos Estados Nacionais prevaleceu na COP-15, corroborando com a afirmação de Jean Grugel, para o qual o Estado continua determinando a palavra final em assuntos globais, apesar de a globalização ter aberto novos espaços para o ativismo de outros atores. Afirma ainda o autor que os Estados devem aceitar a participação ativa de outras organizações sociais, pois esta interação proporciona novas oportunidades para resolução dos problemas e que é melhor para o Estado trabalhar em conjunto com qualquer ator social que possa exercer pressão sobre as estruturas estatais (GRUGEL, 2002).

A emergência das ONGs tem ressaltado uma tendência mundial de parcerias entre autoridades públicas e ONGs, um maior reconhecimento dos governos para a funcionalidade das ONGs e de seu papel como legitimadora da ação pública do governo (BARROS-PLATIAU, 2004). Rafael Villa considera que as ONGs também conquistam legitimidade em suas ações quando contribuem para a resolução de questões para as quais o Estado não tem uma resposta imediata e que em alguns casos são mais ágeis que os atores estatais, exercendo funções que os representantes políticos da sociedade não estão estruturalmente capacitados a realizar (VILLA, 1999).

Apesar destas possibilidades teóricas de consenso entre as ONGs e o Estado, na COP-15 isto não ocorreu. As ONGs apresentaram suas propostas, mas o acordo final apresentado pelos representantes dos Estados não agradou às ONGs e mesmo sob protestos foi considerado o documento oficial da conferência. A conclusão desta análise é de que a COP-15 foi um exemplo de como o Estado Nacional e seus interesses ainda prevalecem nas decisões de assuntos da agenda global, apesar da participação crescente de outros atores. A COP-16, a ser realizada no México em 2010 poderá demonstrar se haverá mudanças neste quadro.

REFERÊNCIAS

• BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (2004). “Novos atores, governança global e o direito internacional ambiental”. In: Sandra Cureau. (Org.). Meio Ambiente. 1 ed. Belo Horizonte: Lastro, 2004, pp. 11-22.
• BRUCAN, Silviu (1974). La disolución del poder. México: Siglo XXI Editores, pp.9-64.
• CLÁUDIO, Ângelo; COELHO, Luciana; SALOMON, Marta (2009). “Cúpula acaba sem metas de corte de CO^2”. Folha de São Paulo, Caderno Ciência, p.A18, 19 dez. 2009.
• GRUGEL, Jean (2002). “El retorno del Estado al activismo transnacional”. Pensamento Propio, ano 7, nº16, jul.-dez. 2002, pp.61-85.
• Copenhagen Accord. Disponível em www.cop15.dk Acesso em 18/01/2010.
• LITTY, Rainer (2009). A Copenhagen climate treaty: a proposal for a Copenhagen agreement by members of the NGO community. Disponível em http://assets.wwfbr.panda.org/downloads/ngo_cph_treaty_final_040609.pdfAcesso em 18/01/2010.
• VILLA, Rafael D (1999). “Formas de influência das ONGs na política internacional contemporânea”. Revista de Sociologia e Política, nº12, pp. 21-33, 1999.

Marcelino Teixeira Lisboa é Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná – UFPR (marcelino.lisboa@yahoo.com.br).