27/10/2009
O Brasil abriga atualmente mais de quatro mil refugiados, a segunda maior população refugiada da América Latina. O país ocupa destaque no continente por ter sido o pioneiro a regulamentar a proteção aos refugiados e é internacionalmente reconhecido por ser um país acolhedor. Entretanto, no início deste ano, um caso específico fez com que os olhares da comunidade internacional e dos principais veículos de informação se voltassem para a questão do refúgio no país de forma crítica. A concessão do status de refugiado ao italiano Cesare Battisti pelo Ministro da Justiça, Tarso Genro, gerou protestos em todo o mundo e desencadeou tensões diplomáticas com o governo italiano. Mais recentemente, o julgamento do pedido de extradição de Battisti pelo Supremo Tribunal Federal no início de setembro suscitou questionamentos sobre a interferência do poder Judiciário nos assuntos de política externa brasileira e sobre a ilegalidade do pedido, visto que a extradição de um refugiado vai contra as normas internacionais e domésticas.
Em vista disso, o presente artigo pretende argumentar que a interferência do STF no caso Battisti representa um caso de judicialização das relações internacionais do país e que os debates em torno da questão refletem alguns embates entre o direito internacional e o direito interno.
O italiano Cesare Battisti, condenado na Itália por quatro homicídios entre os anos de 1977 e 1979, fugiu para o Brasil em 2004, onde permaneceu clandestinamente até a sua prisão três anos depois. Em 2008, o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) rejeitou por 3 votos a 2 o pedido de refúgio de Battisti. A defesa do italiano recorreu ao Ministro da Justiça, Tarso Genro, para tentar obter o status de refugiado, o que lhe garantiria o direito de viver livremente no Brasil. Influenciado por autoridades francesas, o ministro concedeu no início deste ano o refúgio político a Battisti, desencadeando protestos do governo italiano e até mesmo a ameaça de rompimento das relações diplomáticas. No início de setembro, o caso atingiu a mais alta instância do poder Judiciário do Brasil;: o Supremo Tribunal Federal iniciou o julgamento do pedido de extradição de Battisti impetrado pelo governo italiano quando da sua prisão há dois anos em setembro. Não só o processo de extradição foi analisado, como também a legalidade do ato de Tarso no processo de extradição. Quatro ministros votaram a favor da extradição e três contra. O processo foi adiado seguindo o pedido do ministro Marco Aurélio Mello, que pediu vistas e interrompeu o julgamento. Ainda não há prazo para a retomada do processo no âmbito do STF.
O ponto controverso reside no fato de a extradição do indivíduo que tenha recebido o status de refugiado ser vetada pelo Direito Internacional dos Refugiados (DIR). Um dos princípios básicos do DIR é o non-refulement (não-devolução ou não-rechaço), o qual estabelece que os refugiados não podem ser enviados para os locais nos quais a sua vida, segurança ou liberdade estejam ameaçadas. Este princípio é manifestado na Lei 9.474 de 1997, que estabelece em âmbito nacional os procedimentos para a concessão do refúgio e impossibilita a extradição para o local em que o indivíduo corra risco de ser perseguido. De acordo com tais normas, a extradição de Battisti – tendo ele recebido o status de refugiado – seria ilegal.
Tendo em vista que o STF é constitucionalmente a autoridade competente a se pronunciar sobre o pedido de extradição e sabendo-se das limitações à extradição impostas pela concessão de refúgio, resta à Corte suprema/ao tribunal julgar se a decisão do Ministro da Justiça está de acordo com o direito brasileiro e revogar a sua decisão. Na ocasião do julgamento do caso, no início de setembro, foi acordado que a legalidade do ato de Tarso fosse julgada com o processo de extradição, e não separadamente. Ademais, a Lei 9.474 impede que o refúgio seja concedido nos casos em que o solicitante tenha cometido crimes hediondos. Este é outro ponto apontado como passível de ser argumentado pelo STF para revogar a decisão de Tarso, tendo em vista os homicídios cometidos por Battisti. Entretanto, vale destacar que a jurisprudência de vários países e do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) rejeitam a exclusão da concessão de refúgio pela acusação de crimes comuns. Não obstante, o crime hediondo passou a vigorar no país apenas em 1990, data posterior ao último crime cometido por Battisti.
Outra maneira para se justificar a não legalidade conferida ao ato do Ministro Tarso Genro seria analisar se os argumentos utilizados para conceder o refúgio político a Battisti procedem. O ministro afirmou que os crimes cometidos por Cesare Battisti são crimes políticos e, mesmo se não fossem assim classificados, há dúvidas se houve o devido processo legal na Itália. Esses argumentos, somados aos pontos acima apresentados, são algumas questões que se apresentaram ao STF e que devem ser mais bem analisadas antes da próxima sessão.
É evidente, portanto, que o caso Battisti representa um caso com proporções inéditas e complexo para o Supremo Tribunal Federal. Entretanto, mais que avaliar se tal caso está de acordo com as normas brasileiras e internacionais, é pertinente questionar quais seriam as implicações advindas da interferência do Judiciário nas questões de política externa do país, tradicionalmente relegadas ao Executivo. À expansão do Poder Judiciário no processo decisório das democracias contemporâneas aplica-se o conceito de “judicialização da política”, por meio do qual a resolução de disputas nas arenas políticas se dá por meio da aplicação dos métodos típicos da decisão judicial. No que concerne a política externa, fala-se em “judicialização da política externa” ou “judicialização das relações internacionais”. Dessa forma, o Judiciário passa a impor constrições sobre o Poder Executivo na condução das relações exteriores na medida em que os tribunais passam a exigir a conformidade da ação externa do Estado com os princípios e normas constitucionais. O caso Battisti é representativo deste processo, pois pela primeira vez o STF se julgou competente para analisar a concessão do refúgio já impetrada. Em 2007, o STF havia negado o pedido de extradição ao padre colombiano Olivério Medina, ligado às FARC, alegando que não estava em seu escopo entrar no mérito do ato de concessão de refúgio por ser essa avaliação de competência governamental. Porém, diferentemente de Battisti, à Medina tinha sido concedido o status de refugiado pelo CONARE, órgão que negou o pedido ao italiano.
A preocupação é que uma decisão favorável à extradição de Cesare Battisti acarrete no pedido de entrega de refugiados por outros países. O STF poderia vir a tornar-se a última instância nos processos de refúgio, o que não é hoje de sua competência. Atualmente os países não apelam às Cortes Supremas nesse tipo de situação, pois a lei determina que os pedidos de extradição sejam arquivados quando há o reconhecimento do refúgio pelo Poder Executivo. Ademais, o caso Battisti pode vir a debilitar a instituição do refúgio, visto que outros países podem reabrir antigos processos de extradição caso o STF vote favoravelmente à extradição.
O julgamento de Battisti representa um caso único e de extrema relevância para as relações internacionais do Brasil e para a postura que o país adotará a partir da decisão do STF com relação à concessão de refúgio e pedidos de extradição. Ainda não é possível prever qual a decisão do STF sobre o tema ou qual o seu teor. De qualquer maneira, muitos pontos ainda terão que ser levados em consideração para que não sejam abertos precedentes para o uso indevido da concessão de refúgio bem como para a extradição de um refugiado.
Isabele Villwock Bachtold é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (isabachtold@gmail.com).
Góes,
Você parece ignorar que o CONARE decidiu por 3 votos a 2 não conceder refúgio a Battisti. Isso já demonstra que a questão era controversa. Tarso Genro era autoridade política competente para dar refúgio, mesmo contra parecer do CONARE (havia vários precedentes inclusive). Não sei se é competente para revogar refúgio, mas para estender, é, porque em direitos humanos a lógica é sempre a da máxima protetividade.
Os processos que condenaram Battisti foram cheios de falhas processuais graves. Vou deixar isso de lado para fins de argumentação e me ater a discordar do seu ponto de que assassinato político não é passível de refúgio. Juridicamente, é claro que é, sim! Esse é um juízo político. Nelson Mandela apoiou a luta armada e provavelmente participou dela. Há inúmeros outros casos em que a sociedade decidiu anistiar homicídios políticos. Assassinato político é passível de refúgio político, sim. Você concorda, então, com a decisão de entregar Olga Benário aos nazistas?
O refúgio é um ato político. Você tem todo direito de discordar, criticar, atuar contra ele politicamente. Mas é abusiva a pretensão de que o direito impede o Executivo de conceder o refúgio. O princípio constitucional da Separação de Poderes, a responsabilidade do Executivo pela condução da política externa e o princípio hermenêutico da máxima proteção a direitos humanos impedem que o Judiciário entre no mérito de uma anistia política para revogá-la e autorizar extradição. É uma questão de princípios.
Vide o lúcido parecer do Procurador-Geral da República. Ele é a favor da extradição, seria a favor dela se Battisti não fosse refugiado político. Mas, uma vez que se concedeu refúgio político, ele reconhece que extradição é impossível:
http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias-do-site/criminal/pgr-se-manifesta-em-julgamento-de-extradicao-do-italiano-cesare-battisti/
“Para ele [PGR], não se deve nunca deixar de aplicar, em casos como este, o princípio da interpretação mais benéfica aos direitos humanos, o que a toda evidência beneficia o refugiado e não a Itália.”
Você acha que o crime foi comum, e não político. O PGR concorda. Mas entende que o direito não deve jamais ser usado para ameaçar a garantia fundamental da anistia política. A discussão sobre se o crime é político ou não é política, e deve ser preservada nesse âmbito. Por que toda essa sanha punitiva, contra todo o sistema de princípios que estruturam a proteção de direitos humanos, e contra a separação de poderes? Não a compreendo.
Isabelle,
Parabéns pelo texto. É bem redigido, atual e controverso. =)
Meus dois centavos
- Um problema evidente é que a decisão do STF seria caráter “ex tunc”, tornando a concessão do status de refugiado nula de pleno direito. Nesse sentido, não haveria sequer revogação de concessão, pois a concessão do status nunca teria ocorrido.
- Não concordo com o termo “judicialização das RIB” pelo fato de haver uma tradição no Brasil de não-ideologização da concessão do refúgio, que ameaça ser quebrada pela enfática posição do Ministro da Jusiça. Assim como San Tiago Dantas afirmava que o princípio da não-intervenção vale para ditaduras e democracias, também sempre se tomou a concessão de refúgios com bases mais técnicas e principiológicas que ideológicas. O argumento, neste aspecto, é que Battisti não se enquadraria aos critérios de refugiado político – tanto que, como você mesma demonstrou, sua petição foi rejeitada pelo CONARE.
- É perigoso tornar os critérios de refúgio político tão elásticos. Se o “assassinato político” é passível de refúgio, poderiam ser admitidos como refugiados no exterior os assassinos de Itzak Rabin e JFK.
Ótimo texto, Isabele!
Thiago, o ato do Ministro da Justiça foi muito bem fundamentado juridicamente. O STF está claramente invadindo esfera política de outro poder.
A esse respeito:
- Cesare Battisti e os fundamentos da República: http://brasiledesenvolvimento.wordpress.com/2009/11/16/battisti-e-os-fundamentos-da-republica/
- Reflexões de Luís Roberto Barroso sobre o caso Cesare Battisti:
http://brasiledesenvolvimento.wordpress.com/2009/11/03/reflexoes-de-luis-roberto-barroso-sobre-o-caso-cesare-battisti/
Thiago Aragão,
e as simpatias políticas dos Ministros do STF?
O que há é uma usurpação da discricionaridade do Executivo pelo STF. A discricionaridade evidentemente se refere à politica, e a política à ideologia e a valores. É por isso que elegemos, ou não? Se governar se referisse à técnica, não precisaria haver eleições.
Não me venha com essa que o Poder Judiciário é técnico. Poucos julgamentos foram tão obviamente políticos como a da extradição de Battisti agora em curso no STF. Ou você acha que o Gilmar Mendes e o Cezar Peluso (para citar dois exemplos) são menos ideológicos do que Lula e Tarso Genro?
O relator Cezar Peluso ainda deve responder essas 13 perguntas feitas pela escritora Fred Vargas:
http://www.cesarelivre.org/node/143
Cara Isabelle,
não ficou claro o pressuposto do seu artigo de que a concessão de refúgio seria uma questão de política externa. O refúgio é um instituto jurídico, sua concessão é um ato jurídico, portanto é um tema judicial. Nesse caso, caberia falar em “politização do Direito” e não em “judicialização da política”. É isso que está sendo questionado no STF. A concessão de refúgio tem que seguir critérios objetivos e não ser subsidiário de simpatias ideológicas do governo em exercício.