Diversificação esquecida? Elementos causais da expansão da soja na pauta exportadora agrícola brasileira entre 1974 e 1979, por Rogério de Souza Farias & Raphael Coutinho da Cunha

Em 2008, a soja foi o terceiro produto mais exportado pelo Brasil.¹ Apesar dessa relevância, são poucos os trabalhos que explicam a crescente participação desse produto na pauta de exportação brasileira. O propósito desse artigo é examinar esse processo, dentro da perspectiva de que esse movimento não esteve necessariamente conectado com a estratégia de diversificação de exportações no segmento de produtos primários adotada pelos formuladores de política brasileiros.

O primeiro passo nesse exercício é a compreensão da evolução das exportações brasileiras de produtos primários. Como pode ser observado no gráfico abaixo, houve persistente diminuição da participação do café na pauta de exportação entre 1973 e 1979, tendo caído de 20% para 12,5%. Um progresso igualmente digno de nota é a expansão da soja – em 1968, respondia por 1,3% da pauta exportadora, já em 1979 ocupava 11%.² Em 1973, o Brasil ocupava somente 17% do importante mercado internacional de exportação de soja e derivados, enquanto em 1985 as exportações cresceram para ocupar 40%, sendo que o mercado havia triplicado em volume (Faminow e Hillman: 1987, 351). Mas o que explica essa diversificação na pauta das exportações primárias brasileiras? Teriam a diminuição do peso do café e o súbito aumento da importância da soja resultado de política governamental? Percebe-se, pelas fontes hoje disponíveis, que os maiores incentivos à diversificação foram externos, tendo o governo atuado de forma contraditória na expansão da cultura de soja.

Do ponto de vista externo, o fator mais relevante no curto e médio prazo foram, respectivamente, o elevado preço do produto no mercado internacional e o esforço do governo japonês de diversificar a oferta mundial de soja, de maneira a diminuir o custo de aquisição do produto e reduzir a dependência que tinha com relação aos Estados Unidos. Tendo em vista esse objetivo, o governo japonês definiu como estratégia a utilização do Brasil como plataforma alternativa de oferta de soja, aprofundando acordos de cooperação na área de tecnologia e direcionando investimentos para a expansão da cultura no Brasil (Friedmann: 2002, 336; Vasconcelos e Santos: 2003, 4). O auge da interação política que promoveu a integração do Brasil na estratégia global de diversificação japonesa veio em 1976, quando o presidente Ernesto Geisel foi ao Japão para, entre outras coisas, assinar o Acordo de Intenções que implementaria o Programa Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado (PRODECER). O programa bilateral japonês teve pouco impacto imediato no aumento da produção de soja na década de 1970, mas semearia a futura expansão agrícola do país.⁴

Do ponto de vista doméstico, um dos aspectos mais relevantes na gestão Geisel foi o intensivo programa de inovação tecnológica para a agricultura. Em 1975, foi criada a EMBRAPA-SOJA, divisão da empresa estatal brasileira dedicada ao produto. No mesmo ano, também foi criada a EMBRAPA-CERRADO, para “desenvolver melhores técnicas de manuseio do solo que tornasse viável comercialmente a agricultura na região” (Rocha, Monteiro et al.: 2007, 117). Não se pode, no entanto, encontrar com facilidade resultados imediatos dessas iniciativas na produtividade do campo. A falta de tecnologia adequada no país levou à demora na implementação do programa de cooperação com o Japão e à falta de ganhos mais imediatos na introdução de grande parcela do território no programa de plantio da soja no centro-oeste brasileiro (Cacho: 1999, 20).

Ao analisar esse quadro, deve-se salientar que o governo não atuou somente na facilitação da expansão da soja. Apesar de ter-se iniciado a expansão de novas fronteiras agrícolas e a criação de técnicas de produção durante o governo Geisel, a produção e a exportação da soja foi bastante instável no período. Essa instabilidade, principalmente pela diminuição da participação do produto nas exportações, evidencia grande contraste com o período posterior, sendo explicada pela convergência de duas variáveis domésticas. A primeira é que, na gestão Geisel, em decorrência de problemas climáticos, houve grande retração da produção e conseqüente queda do produto na pauta de produtos primários exportados pelo Brasil.⁵ A segunda é que, no início da década de 1970, a expansão da soja se deu parcialmente às expensas do plantio de gêneros voltados para a alimentação dos grupos de menor renda (Coes: 1991, 181). Isso se originou entre 1972 e 1973, quando o preço do produto aumentou mais de 100%. Produtores do sul do país, diante desse estímulo, mudavam, em massa, a produção de milho, algodão e outras culturas para a soja.⁶ O governo, para impedir essa transição, potencialmente prejudicial para os índices de inflação, aumentou os limites de preços impostos pelo Conselho Interministerial de Preços e implementou pacote agressivo de subsídios para as demais culturas. Além dessas medidas, restringiu-se a importação de sementes de soja.⁷ Como isso não conteve a produção, em 1973, esboçaram-se iniciativas de limitação à exportação da soja para conter a inflação.⁸ Por quatro anos seguidos, foram utilizados sistemas de contingenciamento, quotas e licenciamento para barrar o “excesso” de exportação – limitando a expansão do Brasil nos mercados internacionais.⁹

Gráfico : Relação entre preço da soja e percentual no total exportado de produtos primários.¹⁰

Podemos identificar, portanto, duas conjunções de forças que influenciaram a trajetória da soja na pauta de exportações primárias do Brasil entre 1974 e 1979. A primeira de ordem exógena à ação estatal brasileira: o aumento dos preços internacionais da soja e os conseqüentes incentivos aos atores privados, além do desejo japonês de investir no Brasil para diversificar suas importações. A segunda eram as contraditórias políticas empreendidas pelo Estado brasileiro: de um lado, os incentivos à pesquisa pela Embrapa e os créditos subsidiados; de outro, as taxações e proibições à exportação de soja como forma de controlar a inflação doméstica. No agregado, as principais fontes causais da expansão da soja durante os primeiros anos do governo Geisel nasceram da primeira conjunção de forças, e não da segunda, que faria sentir seus impactos somente anos depois (Cacho: 1999, 20-2). Fica nítido, portanto, o problema inter-temporal da relação entre a política econômica externa e os fluxos econômicos: as medidas adotadas pelo governo só tiveram impacto em momento posterior, assim como a decisão japonesa de diversificar seus fornecedores. No curto prazo, a expansão da soja foi impulsionada e restringida pela dinâmica de preços internacionais e pelas proibições governamentais impostas.

Bibliografia:

Baer, Werner. A economia brasileira. 2ª edição. São Paulo: Nobel, 2002.

Cacho, Joyce Agnes Sabina. Growth in Brazil’s soybean processing industry and government policies, 1970-93 (Ph.D.). Columbia (MO): University of Missouri-Columbia, 1999

Coes, Donald V. Trade, international payments, and Brazil’s economic growth. Latin American Research Review, v. 26, n. 2, p.171-86. 1991.

Faminow, Merle D. e Hillman, Jimmye S. Embargoes and the emergence of Brazil’s soyabean industry. The World Economy, v. 10, n. 3, p.351-66. 1987.

FMI. Supplement on trade statistics n. 4 (1982)

Friedmann, Harriet. The international political economy of food: a global crisis. In: Counihan, Carole M. Food in the USA: A Reader. New York: Routledge, 2002. p. 325-47.

Hopkins, R. F. Food Policymaking. Proceedings of the Academy of Political Science, v. 34, n. 3, p.12-24. 1982.

Rocha, Angela da, Monteiro, Joana, et al. The emergence of new and successful export activities in Brazil: four case studies from the manufacturing and the agricultural sector. 2007.

Vasconcelos, Volnei Freitas e Santos, Roosevelt José dos. A chegada do projeto PRODECER-I em Iraí de Minas e os migrantes. II Simpósio Regional de Geografia “Perspectivas para o cerrado no século XXI”. Universidade Federal de Uberlândia – Instituto de Geografia 2003.

Documentos primários:

GATT. Report on the consultation under Article XVIII:12(b) with Brazil. 7 de dezembro de 1978. BOP/R/103.

Estado Maior das Forças Armadas. Viagem às regiões “S” e “W” do país. Primeiras observações referentes a São Paulo, Paraná, Santa Catarina e parte do Rio Grande do Sul. Memória No 71/MC. 23 de maio de 1975. CPDOC/EG pr 1974.03.25/1.

Mário Henrique Simonsen. Problema da Soja. EG pr 1974.03.28. I-40. Ver também: NARA. Daembaixada americana em Brasília para o State Department. GOB agricultural decisions and trade reactions. 10 de agosto de 1973.

Notas: