As Não-Questões Internacionais: De Bush ao Futuro?, por Cristina Soreanu Pecequilo

Muitos são os temas sensíveis que os candidatos à presidência dos EUA enfrentam em suas campanhas, revelando um país em transição social, política e cultural. Brevemente alguns destes tópicos foram analisados no artigo Obama, McCain e as “Não-Questões”: O Doméstico, mas outros, que mesclam as dimensões internacionais e nacionais, continuam pressionando republicanos e democratas. Neste  âmbito, ganham destaque as transformações estruturais do poder norte-americano e do mundo e um possível legado positivo da administração Bush.

A) As Transformações Estruturais

A.1) O Poder Norte-Americano e o Mundo

Analisando a agenda da política externa dos dois candidatos, ambos são críticos abertos das políticas de George W. Bush em seus aspectos doutrinários e táticos, prometendo alterações. Todavia, independente deste curso de ajustes, sendo a “mudança” melhor capitalizada pela candidatura Obama existe um elevado sentido de permanência no que se refere às percepções relativas ao poder americano, apresentando a crise dos EUA como conjuntural e não estrutural, particular à presidência Bush. Ao matizar esta crise e localizá-la a um momento específico no tempo, pode-se indicar que os dois partidos chegarão ao poder com uma visão tão equivocada da hegemonia quanto a de Bush filho (similar, portanto, na consideração da força nacional), o que levará a um ajuste incompleto. Assim, administrar o novo status do poder dos EUA, dentro de um sistema internacional modificado, é uma não-questão para democratas e republicanos, existindo um descompasso entre o poder nacional, o internacionalismo e o sentimento isolacionista.
As mudanças estruturais referem-se às alterações do equilíbrio de poder mundial e da economia doméstica. Apesar de manterem sua posição hegemônica, os EUA se defrontam com um cenário bastante complexo, no qual os tradicionais eixos de poder ocidentais, estadunidense e europeu são confrontados pela ascensão de “novas” potências emergentes como China, Índia, África do Sul e Brasil (a renascente Rússia). Frente a este cenário, somando ainda a ascensão da Europa Ocidental e Japão, dois enfoques se destacam, com previsões distintas.
O primeiro, positivo, refere-se à criação do mundo pós-Americano (Zakaria, 2008, “The future of American Power” em Foreign Affairs May/June) que assumiria um formato multipolar ou mesmo apolar (HAAS, Richard. “The age of non-polarity”. Foreign Affairs on line, May/June 2008). A concentração de poder nos vértices regionais levaria a uma maior democratização, gerando uma diminuição dos ônus e demandas da hegemonia que se converteria em apenas mais um destes pólos. Para Haass esta seria “uma nova ordem mundial mais nova ainda” e estes Estados passariam a conviver cada vez mais com atores transnacionais. Este enfoque mescla visões liberais associadas à solidificação do papel dos agentes não-estatais, o poder dos novos temas como direitos humanos e meio ambiente, a conceitos geopolíticos clássicos como equilíbrio de poder.
O segundo cenário, agora com teor mais tradicional e pessimista (realista), indica que esta movimentação de ascensão e declínio das potências levaria a uma nova competição internacional  (KAGAN, Robert. “End of dreams, return of history”. August & September 2007. Policy Review). Adicionalmente, outras três grandes tendências de mudança na segurança nacional surgem como desafios, conforme descrito por Kissinger: “a) a transformação do sistema estatal tradicional da Europa b) o desafio do islamismo radical (…) c) o deslocamento do centro de gravidade dos assuntos internacionais do Atlântico para as regiões dos Oceanos Índico e Pacífico” (KISSINGER, “É preciso reavaliar a segurança nacional”. OESP, 20/04/2008)
Em resumo, enquanto a campanha de Obama se aproximaria da primeira interpretação, a de McCain se encaixa na segunda. Parece, assim, que a campanha de Obama estaria mais próxima de realizar um salto qualitativo na política externa, promovendo este novo “ordenamento internacional”. Todavia, um exame mais profundo do programa de governo, e dos membros da equipe internacional do candidato democrata, revela importante limites a esta avaliação. O mesmo ocorre com o programa de McCain, com a diferença de que este candidato não centra as suas propostas na retórica da mudança.
Primeiro, a despeito da identificação dos emergentes em tendência de ascensão, associada ao relativo encolhimento dos EUA não existem medidas concretas que possam dar conta deste novo padrão sistêmico, em especial no que se refere à atualização/reforma de OIGs. Segundo, apesar dos democratas indicarem a necessidade de uma recuperação da credibilidade e legitimidade da liderança, focando no multilateralismo, o discurso preventivo pode ser encontrado tanto em Obama (Audácia da Esperança, 2007) como em McCain. Finalmente, esta visão preventiva é acompanhada pelo intervencionismo, principalmente no que se refere às questões relativas à segurança nacional, ao Terceiro Mundo, preocupações humanitárias e ambientais. Em meio a estas convergências, resta como o grande contencioso entre as campanhas a discussão em torno da Guerra do Iraque e, de forma mais abrangente, da Guerra Global contra o Terror (GWT).
Embora McCain prometa ajustar as medidas de Bush em ambas para trazer maior eficiência, sua política é similar, alegando que qualquer mudança na postura dos EUA seria interpretada como sinal de fraqueza pelos inimigos e uma desonra. Tem-se, assim, uma visão clássica de guerra e poder. Por seu passado militar, este é um dos campos no qual McCain explora sua experiência/idade, com ecos do Vietnã: a saída somente após a vitória.
No outro extremo, Obama tratou a questão iraquiana durante toda a campanha das primárias de um ponto de vista pacifista, buscando contrapor-se a Hillary Clinton que havia votado a favor da guerra em 2002 e apoiado a invasão em 2003. A definição da guerra como uma escolha e não como uma necessidade foi apresentada como central. Obama, além disso, prometeu que, caso eleito, retiraria as tropas do país de 12 a 16 meses após sua posse, atribuindo aos iraquianos a responsabilidade por seus destinos. Além de prejudicar a economia e sociedade, a guerra afastou o país de seus aliados, visando a reconciliação. A reconciliação apareceu adicionalmente sob a promessa de uma alteração de políticas com relação aos Estados bandidos, Irã e Venezuela, propondo-se uma agenda de negociações e não de prevenção (a Coréia do Norte é um caso mais sensível como se analisará no A2).
Uma “vantagem” de Obama é que não estava ainda no Legislativo quando da decisão pela Guerra do Iraque (seu mandato começa em 2004 no Senado e estas negociações referem-se ao biênio 2002/2003). O candidato “escapou” da votação para fornecer a Bush a autorização para a guerra, o que lhe permitiu durante a campanha democrata explorar este viés pacifista. Entretanto, este “pacifismo” associado ao que os críticos republicanos definiram como apaziguamento dos inimigos (Bush comparou as ações de Obama às ocidentais frente a Hitler nos anos 1930) já tem apresentado custos. Matizando este discurso inicial, o candidato procura caminhar mais ao centro, o que é visto com desconfiança pelos moderados e conservadores (novamente a acusação de flip flop) e o afasta da esquerda mais liberal que se ressente deste ajuste mais conservador.
Mais do que diferenças, os candidatos compartilham semelhanças ao lidar com as transformações estruturais do mundo e do poder americano, havendo continuidade em suas equipes. Em Obama a aproximação com o staff de Clinton foi incorporada destacando-se Anthony Lake como o mais conhecido e experiente da equipe, acompanhado por uma nova geração de estrategistas ligados ao mundo acadêmico e think tanks como Richard Danzig, Jonathan Fration, Sarah Sewall, Gregory Craig, Susan Rice) . Os assessores de McCain são oriundos de uma mescla de administrações passadas com nomes que abrangem desde o espectro neocon com Robert Kagan e William Kristol, até realistas tradicionais como Henry Kissinger e Richard Armitage, além do antigo diretor da CIA James Woosley.
A reforma é limitada a instituições como a OTAN por meio de expansão a países menores, enquanto organismos mais sensíveis como ONU, G8 continuam em compasso de espera. Simbólicas desta dificuldade estão as recentes declarações de líderes políticos do G8 como Berlusconi, com manifestações da diplomacia dos EUA, de que Brasil e Índia não deveriam ser incorporados a este organismo. Paralelamente, com relação ao G8, McCain optou por uma retórica diferenciada: incluir estes países às custas da saída da Rússia, sem ações mais diretas com relação à China. McCain, somente como um adendo, com relação à Rússia, tem demonstrado uma visão presa à Guerra Fria, enquadrando-a como nação hostil.
Outro exemplo de descompasso entre o discurso hegemônico e a prática é o abandono do papel como motor da liberalização do comércio internacional, tema que ambos procuram evitar. Internamente, a crise econômica associada às mudanças sociais, provocaram o fortalecimento de uma postura protecionista e isolacionista. A aceleração dos déficits comerciais e federais, as tensões nos mercados de crédito são tanto geradores como reflexo destas crises, havendo um descolamento entre o discurso pró-abertura e o fechamento das fronteiras.
Embora McCain se apresente mais favorável ao livre comércio do que Obama sua campanha revela contradições sobre o tema no campo da OMC e ambos têm dificuldade em lidar com o NAFTA e a terceirização de empregos off-shore. O NAFTA, neste sentido, é para Obama, uma não-questão similar ao Iraque, uma vez que toda a sua campanha das primárias foi centrada na definição deste acordo como prejudicial, e, na disputa nacional, estas críticas foram moderadas, existindo a divulgação de documentos secretos de campanha  a autoridades canadenses nos quais ele desmentia que abriria mão do acordo. Dinâmica similar observa-se com relação aos tratados de livre comércio bilaterais com Colômbia , Chile e diversas nações da América Central.
A tendência é que se preserve o ritmo das presidências anteriores, um Executivo pró-livre comércio, pressionado pelo Legislativo protecionista. Outros temas sensíveis e nos quais esta paralisia poderá existir (independente da possibilidade de que Executivo e Legislativo sejam controlados pelo mesmo partido, o que já ocorreu com Clinton e W. Bush) são: reforma da previdência social, imigração, sistema de saúde e impostos. Finalmente, outra discussão sensível a ser evitada é sobre os avanços republicanos atuais.

A.2) O Legado Positivo de Bush

Depois de tantos anos de críticas, parece até contraditório afirmar que os candidatos não desejem discutir o legado positivo de Bush, podendo-se indagar se existiria algo para ser lembrado. Entre prós e contras, os contras superam os prós, e muitos dos prós somente existem por conta de necessidades de readaptação hegemônica devido a erros anteriores, mas não é possível ignorar que algumas iniciativas merecem atenção, principalmente no segundo mandato. Tais iniciativas permitiram um reforço do poder norte-americano em algumas instâncias como sinalizam possibilidades concretas de revisão associadas às transformações do item A1.
Simbólico deste legado “positivo” é o novo artigo da Secretária de Estado Condolleezza Rice para Foreign Affairs (“Rethinking the national interest- American realism for a new world”, July/August 2008), no qual é realizado um balanço da administração Bush. Parte importante deste balanço é uma espécie de mea culpa com relação ao texto anterior publicado neste mesmo journal em 2000. Neste artigo, Rice, ainda em campanha por Bush (e depois no primeiro mandato à frente do Conselho de Segurança Nacional), defendia uma política externa minimalista centrada no poder militar, em detrimento do soft power e das intervenções humanitárias características da Era Clinton. Relativizava-se a centralidade das OIGs, pendendo ao unipolarismo e unilateralismo. A política internacional era percebida por um prisma quase que exclusivamente estatal, reduzindo a relevância de fenômenos transnacionais.
Em 2008, contudo, a maioria destas visões não mais se sustenta, com Rice admitindo a necessidade da revisão do interesse nacional e a existência de mudanças geopolíticas no sistema, simbolizados pela ascensão dos pólos regionais e a emergência de riscos renovados como o terrorismo. Esta percepção da conformação de um novo equilíbrio de poder é, talvez, o maior legado positivo da presidência Bush, ainda que tenha sido um processo iniciado para tentar matizar o encolhimento e isolamento gerado pelos neoconservadores. Foram reavaliados relacionamentos com países como Brasil, Índia, Rússia, Japão, União Européia e China, tentando adaptar as OIGs a esta realidade. Tais relacionamentos receberam uma atenção diferenciada devido à crescente influência regional e global destas nações, seu peso nas OIGs, suas iniciativas políticas autônomas e o reforço de poder de barganha nos campos político, estratégico, diplomático e energético.
Movimentos interessantes resultaram destes ajustes: o Acordo Nuclear EUA-Índia, a parceria energética com o Brasil no campo dos biocombustíveis, a triangulação com o Brasil ainda na América do Sul para estabilidade local, e com a Rússia na Ásia Central, as trocas econômicas com a China, são apenas alguns dados que podem ser mencionados. Com relação à UE, Japão, Rússia e à China, movimentos estratégicos e diplomáticos relevantes foram observados em três questões específicas relativas à proliferação nuclear e estabilidade regional: OTAN, Irã e Coréia do Norte.
Em todas estas dimensões, houve o entrecruzamento das potências, revelando facetas de cooperação e conflito. No governo Bush, a OTAN experimentou ambas: uma expansão bem sucedida ao leste, colocando pressão sobre a Rússia, aproximação cada vez mais ampla com estes novos membros e oscilações na parceria transatlântica por causa do unilateralismo da Guerra do Iraque, somadas as dificuldades no Afeganistão. Com a Rússia, também existiram tensões sobre o escudo anti-mísseis e divergências nas negociações com o Irã (que se repetiu com a China), nas quais contou com o apoio da UE. Porém, com China, Rússia, Japão, a Coréia do Sul e a Coréia do Norte, estabeleceu-se um eficiente mecanismo multilateral, a Conversação de Seis Partes (Six Party Talk), para administrar a crise nuclear da Coréia do Norte.
Em oposição às táticas aplicadas ao Oriente Médio (Iraque, Afeganistão e Irã) para lidar com a situação coreana, o governo norte-americano optou pelos canais multilaterais, em consonância com as Nações Unidas e a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). Localizada em um cenário geopolítico complexo, a Coréia do Norte, também um membro do Eixo do Mal não foi alvo de intervenção preventiva, mas sim de isolamento e contenção com o apoio destas demais potências (para uma visão desta situação ver PECEQUILO, “A Ameaça que vem do Norte”, em Meridiano 47, 2003).
Como resultado, na última semana do mês de Junho de 2008, a Coréia do Norte entregou por meio de autoridades chinesas um documento no qual se compromete a desativar seu programa nuclear em troca de alimentos e energia. Definida pela Casa Branca como um “passo importante, ainda que inicial”, sujeito à verificação, esta ação norte-coreana teve como resultado a retirada do país da lista dos países patrocinadores do terrorismo e do ato de comércio com o inimigo. A desativação e posterior destruição do reator de Yognbyon, a suspensão da venda de materias e tecnologias a países como Paquistão, Irã, Iemen, Libia e Síria, a verificação do restante da infra-estrutura do programa são parte do acordo (demais reatores Youngdoktong, Taechon, Pyongyang, Sinpo, instalações de mísseis balísticos Yong-jo ri, Musudan-ri, Sangnam-ri, sítios de mineração de urânio-Pakchon, Sunchon, Pyongsan e de teste nucleares- P´unggye-yok). Para o médio prazo, prevê-se a institucionalização da Conversação das Seis Partes em um mecanismo de segurança para o Nordeste da Ásia (Northeast Asian Peace and Security Mechanism).
A dinâmica de pressões e incentivos aplicada à Coréia do Norte, também foi recuperada no projeto da Diplomacia Transformacional do Departamento de Estado, cujas propostas residem na ajuda a países falidos e bandidos que se dispusessem a tornar-se democracia a partir de sua reaproximação à comunidade internacional. Alguns ainda incluiriam no campo dos sucessos o Plano Colômbia, a ampliação da presença militar na América do Sul e na Ásia Central e transição do poder em Cuba. Porém, uma Cuba pós-Fidel, as negociações de paz no Oriente Médio e o tratamento da imigração ilegal não são exatamente temas nos quais houve um avanço republicano, como são essencialmente não-questões de campanha devido ao seu elevado apelo a determinados grupos de interesse em estados eleitorais chave: Cuba para a Flórida, Imigração no Texas, Califórnia, Novo México e Flórida e Oriente Médio Nova Iorque e Flórida novamente.
Lidar com tópicos nos quais houve a readaptação dos neoconservadores, que poderia significar uma continuidade positiva entre a administração que sai e a que entra (e não só lidar com os conhecidos efeitos negativos do governo Bush), é algo que os candidatos, principalmente Obama, relutam em fazer. Para McCain, poderia funcionar como elemento positivo, mas caminharia contra a sua tentativa de demonstrar independência. Adentrar estas questões, como a reforma estrutural externa, novos matrizes energéticas e cooperação neste campo, liberalização comercial esbarra, adicionalmente, no sentimento isolacionista e protecionista da sociedade.
Frente a estas pressões concretas da hegemonia, interna e externa, o que está subjacente ao debate revela duas grandes não questões: será que os EUA poderão, seja com Obama ou McCain construir plataformas de futuro enquanto o passado recente limita a margem de manobra? Será que o país, nesta nova fase histórica conseguirá recuperar a dualidade que sempre o marcou de ser simultaneamente um poder do status quo e revolucionário?

Cristina Soreanu Pecequilo é Professora de Relações Internacionais Universidade Estadual Paulista – UNESP (Campus Marília), e Pesquisadora Associada ao Núcleo de Estratégia e Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS (crispece@gmail.com).