A questão paraguaia: de novos paradigmas externos a uma diplomacia de resultados para vizinhos turbulentos, por José Ribeiro Machado Neto

O Brasil, a partir da década de 1970, ao realizar investimentos no Paraguai e na Bolívia para o suprimento de energia elétrica e gás – insumos estratégicos necessários à manutenção do crescimento econômico – objetivou, com relativo êxito, ganhos de oportunidade para a sua maturidade industrial. Além disso, passaria a contribuir de maneira direta para a integração multilateral, tornando seus passos letárgicos em saltos participativos na mudança de configuração geoeconômica da América Latina no cenário econômico internacional.
Para tanto, usou em larga escala a diplomacia ortodoxa baseada nas relações históricas seculares que ainda caracterizavam, naquela década, a política da boa vizinhança para a cooperação e, num plano mais elevado, para a integração regional. Entretanto, sem atentar para possíveis imbróglios advindos de mudanças de governo e de regimes políticos em ambos os vizinhos até então tidos como pacíficos e ávidos receptores de capitais forâneos para a implementação de transformações estruturais em seus espaços geográficos visivelmente pouco receptivos a políticas governamentais inovadoras. Os investimentos externos, ainda que majoritários não chegaram a interferir na soberania nacional desses vizinhos, mas sim, transformaram-se em agentes aceleradores de suas economias.
Bolívia e Paraguai, países mais pobres da América do Sul, contavam com populações reduzidas, em termos de 5,3 milhões e 3,11 milhões de habitantes respectivamente em fins de 1970, e não apresentavam – como ainda não apresentam atualmente – reais possibilidades de gerar expressivos contingentes de mão-de-obra, mantendo-se, portanto, na esfera caudatária da agro-exportação. Apesar disso, pareciam acomodar-se pacificamente aos seus respectivos status de pobreza amparados em regimes fortes, na sua maior parte originários de golpes militares e em modestas contribuições de capitais externos, por volta de US$ 90,5 milhões e US$ 31,7 milhões respectivamente. Suas oportunidades de ruptura do ancien regime latin, ou seja, do ciclo estrutural de pobreza teriam que vir, necessariamente, do setor externo, tendo em vista, ainda, suas configurações geopolíticas centrais, distantes do mar, geradoras de altos custos de movimentação comercial e, inclusive, de uma séria inadimplência mediterrânea, que colocam o Paraguai e a Bolívia em desvantagem na absorção de economias externas.
Investimentos externos diretos são sempre bem-vindos, mesmo quando se conflitam com arroubos nacionalistas, o que sempre diminui a sua eficácia. Capital e nacionalismo nunca combinaram para o atingimento de objetivos comuns e os melhores exemplos desse corolário  são as recuperações rápidas das economias japonesa e alemã no último pós-guerra, onde capitais norte-americanos e ingleses foram mais do que bem recebidos. Dessa forma, em algumas situações de calmaria política em países hospedeiros, investimentos externos se transformam nos principais agentes modeladores das relações de intercâmbio; além de responsáveis pela distribuição de considerável fatia das externalidades geradas pelo comércio exterior. Apresentam-se, portanto, como atenuantes dos aspectos negativos da tese cepalina da deterioração em longo prazo das relações de troca entre países pobres e ricos.
A atual questão paraguaia – notadamente política e internamente consolidada – se assenta claramente no esforço da oposição ao até então majoritário Partido Colorado há mais de meio século, ascendido ao poder no início da era Stroessner (1954-1989). A sua exaustão, tão aflorada em inclemências partidárias, permitiu – a exemplo do Chile – a formação de uma nova Concertacion de Partidos por la Democracia dos idos de 1990: cerca de 20 partidos e vários movimentos políticos e sociais liderados pelo partido Aliança Patriótica para a Mudança (APC), liderada por Fernando Lugo.
Ainda que não majoritário, o partido conduzido pelo ex-bispo católico – exilado dos atuais cânones da Igreja latino-americana e suspenso pelo Vaticano após abandonar a batina em 2006 – venceu a disputa para a Presidência paraguaia, com a margem de 40,8% dos 92,0% votos apurados de 2 800 mil eleitores. Uma vitória relativamente expressiva contra 30,8% da candidata governista Blanca Avelar e 22,0% do candidato Lino Oviedo, ex-comandante do exército paraguaio e líder do partido União Nacional de Colorados Éticos (UNACE), uma dissidência do Partido Colorado.
A eleição de 20 de abril em Assunção deve ser considerada como uma nova vitória da democracia sul-americana contra os espectros das ditaduras militares vigentes até a década de 1980, não obstante denúncias de ingerências bolivarianas negadas veemente por Caracas. Aplaudido pela Argentina, Brasil e Equador em primeira instância, o pleito paraguaio não tem forças suficientes e necessárias para promover uma rápida aproximação com alterações de política externa da nova governabilidade com os seus vizinhos, particularmente, o Brasil, considerado ao longo da propaganda do candidato eleito como um explorador e imperialista diante das economias meridionais, além de contrário à tese de uma “América Latina unida, sem fronteiras, de países irmãos”, excetuando-se neste caso, o Brasil.
A vitória de Lugo, ainda que espelhe o mais recente exercício democrático na América Latina, guarda estreita semelhança com a experiência boliviana para a autodeterminação via nacionalismo baseado em políticas autárquicas de seus recursos naturais não renováveis, independentemente de vigência de acordos internacionais firmados com outros Estados, notadamente, o Brasil. O recente exemplo boliviano de ruptura de acordos parece aproximar-se do Paraguai, tendo como ponto de partida a insatisfação com o curso do MERCOSUL, onde os ganhos externos assemelhados com os do Uruguai eclodiram em protestos antes da eleição presidencial em Assunção e Montevidéu. A persistência do anfitrião do MERCOSUL poderá construir novas avenidas de descontentamentos intra-bloco motivando o rápido retorno da prática de acordos bilaterais de cooperação e comércio, amplamente prejudiciais à recuperação do MERCOSUL.
A economia paraguaia atual tem seu centro dinâmico no setor agro-exportador. Em 2007 o montante de suas exportações foi de US$ 2,4 bilhões, correspondentes a 23,5% do PIB de US$ 10,2 bilhões; suas importações cerca de US$ 5,2 bilhões; e o saldo da balança comercial de (-) US$ 2,8 bilhões. O PIB per capita não ultrapassa US$ 1,5; os níveis de desemprego da ordem de 11,4% e de população abaixo da linha de pobreza de 32%. Trata-se de um quadro nada promissor em termos de visão de futuro. Assunção vislumbra, portanto, na reformulação imediata do Tratado firmado em 1973 – cuja validade estende-se até 2023 – que permitiu a construção da hidroelétrica de Itaipu, um quase acerto geral de contas.
Os antecedentes da usina de Itaipu remontam a negociações de junho de 1960, com a assinatura da Ata do Iguaçu, na qual o Brasil e o Paraguai manifestavam disposição para avaliar o aproveitamento hidráulico pertencente a ambos os países, no Rio Paraná, do salto de Sete Quedas até a foz do Rio Iguaçu. Nessa oportunidade, o Brasil e Paraguai foram representados por Juracy Magalhães e Sapena Pastor, ambos, respectivamente, Ministros das Relações Exteriores. Esse ato causaria apreensão dos argentinos, tendo em vista a magnitude do projeto e, segundo Buenos Aires, interferências estratégicas na geopolítica portenha.
O início dos trabalhos ocorreu em 1971 após a constituição do Consórcio formado pelas empresas ítalo-americano, tendo posteriormente a participação da empresa brasileira Mendes Júnior. Em abril de 1973, Brasil e Paraguai assinaram o Tratado de Itaipu, acordando o aproveitamento hidroelétrico do Rio Paraná e em 1974 foi criada a Itaipu binacional para gerir a construção da usina, sob a responsabilidade do coronel Costa Cavalcanti. Posteriormente, em 1979 ocorreu a assinatura do Acordo Tripartite entre Brasil, Paraguai e Argentina, para o aproveitamento dos recursos hidráulicos do rio Paraná, das Sete Quedas até a foz do Rio da Prata.
O diploma de 1979 estabeleceu os níveis do Rio da Prata e as mutações viáveis para novos empreendimentos hidrelétricos na bacia pertencente aos três países signatários, contribuindo de maneira efetiva para a integração regional, pacificação da região e para uma distribuição relativa de externalidades advinda do uso de recursos naturais.  Além disso, contribuiu também, para estreitar as identidades entre os regimes militares de exceção, chefiados por João Figueiredo, do Brasil,  Alfredo Stroessner, do Paraguai e Jorge Rafael Videla, da Argentina.
A usina, até então a maior do mundo, foi inaugurada em 1982, com a capacidade média de geração de energia elétrica de 92 mil gigawatts/hora, com um excedente de 17 mil gigawatts/hora. Da energia gerada em Itaipu apenas 5% é consumida pela Paraguai e os 95% restantes pelo Brasil. O excedente paraguaio de 45%, por força do tratado, é vendido anualmente ao Brasil por US$ 550 milhões, que após deduções contratuais gera um valor líquido de US$ 300 milhões. Pelo Tratado de Itaipu o Paraguai tem direito a 50% da energia gerada. Entretanto, por não ter alcançado um relativo desenvolvimento industrial nesses últimos trinta anos, o Paraguai vê-se impedido de consumir a energia gerada em Itaipu e, em contrapartida, transfere para o Brasil, mediante constante propaganda política de grande aceitação, a responsabilidade do seu descompasso econômico em relação aos seus parceiros latinos.
O Brasil paga US$ 42,50 por megawatt/hora acrescidos de US$ 2,81 referentes a um adicional sob a modalidade “cessão de energia”, totalizando US$ 45,31 por megawatt/hora, valor que tem se constituído a base discordante paraguaia, que segundo o staff paraguaio, estaria plenamente defasado em termos de mercado. Ao reivindicar a antecipação da revisão contratual, o Paraguai não visa somente a “atualização” do preço megawatt/hora, mas ganhos capazes de compensar a larga defasagem de economia em relação aos seus parceiros do MERCOSUL. Apregoaram informalmente o pagamento anual sob a forma de produto correspondente a 80 milhões de barris de petróleo em vez de unidades monetárias da energia não utilizada no seu processo produtivo. Esta proposição daria ao Paraguai a possibilidade de aportar anualmente o montante de   US$ 8 bilhões, equivalentes a 78,4% do PIB atual.
Após uma revisão de expectativas com vistas a evitar o arbítrio, o prolongamento das negociações, ou aceitação da ruptura contratual – a exemplo da Bolívia – que pode causar retraimentos comerciais e diplomáticos, o presidente eleito diz aceitar um acordo compensatório em termos de US$ 2 bilhões anuais. Trata-se de um acréscimo de 264% anuais do atual aporte, em um nível superior ao mais elevado precedente no mercado de energia. Este valor corresponde ainda a 20% do valor atual do PIB paraguaio, permitindo-lhe, dessa forma, a taxa de incremento de 20%,  portanto, superior a do crescimento de toda a América Latina e América Central reunidas.
No Brasil, a pretensão paraguaia tem sido considerada peremptória, inoportuna e irritante e, sob o espectro bolivariano, agressiva ao curso das relações bilaterais com o Paraguai, além de prejudiciais à recuperação do MERCOSUL e à realização de novos investimentos em solo paraguaio. Pelos seus impactos na mídia sul-americana as autoridades brasileiras parecem estar divididas. Algumas se posicionam a favor de compensações imediatas ao Paraguai. Outras se manifestam contrárias e, principalmente, à revisão do tratado e que esta nada teria com a segurança do Cone Sul. Assim, torna-se difícil o estabelecimento de um diálogo coerente que possa evitar rupturas no bilateralismo vigente, sem perdas recíprocas. Apesar de discordantes, os posicionamentos no Brasil podem, através da discussão ampla, de aspectos comerciais, econômicos e até estratégicos, levar o affair paraguaio a um ponto comum sem possibilidades de rupturas da regularidade de transações comerciais.
Há uma necessidade imediata de participação dos principais segmentos da sociedade brasileira para o elenco de soluções para o que tende a ser uma nova crise política. Para tanto, através da inserção de líderes políticos e empresariais – levando-se em conta que a energia produzida por Itaipu representa 20% do consumo nacional, com sérias implicações econômicas -, de congressistas e de integrantes dos Ministérios da Defesa e das Minas e Energia. A extensão do affair poderá reascender os ânimos bolivianos no que diz respeito à construção das hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio na extensão do Rio Madeira, exigindo novas negociações, postergações e reversão de expectativas na região.  Por conseguinte, novos descompassos político-diplomáticos com a irrequieta e instável  vizinha Bolívia, séria candidata à secessão, cujas conseqüências ainda não podem ser dimensionadas.
Outro aspecto a ser levado em consideração diz respeito aos brasiguaios, responsáveis por considerável parcela das exportações agrícolas paraguaias, principal motor da economia paraguaia, quiçá um motivo para uma próxima reformulação na legislação paraguaia sobre a propriedade da terra. Investir no Paraguai sob a forma compensatória pode tornar-se uma nova assunção de riscos diante da repetição nacionalista, podendo, inclusive, resultar numa perda de capitais. Ceder à revisão imediata do tratado seria um novo desvio diplomático e uma nova forma de evasão voluntária de divisas, pois é correto afirmar que os preços se impõem, independentemente das conseqüências e de fenômenos que motivam suas ascendências, na maioria das vezes, pulverizando divisas.
Diante de sucessivas idas e vindas das mentes diplomáticas e lideranças políticas, mais uma vez deparamos com a ausência de uma diplomacia presidencial una, de pragmatismos recíprocos, logo, de resultados, e não trina com dispersão de objetivos, como tem se manifestado há tempos diante de vizinhos turbulentos. Pressões internas motivadoras de novos paradigmas externos ainda não afloraram, estão silenciosas, albergadas e sob o toldo diplomático que esperamos ser capaz de portar-se à altura da herança, ainda que em outras eras, forjada pelo barão do Rio Branco. Finalmente, que desta vez, não persistam espaços para apatias prejudiciais ao interesse nacional, diante da mais recente e perturbadora extensão bolivariana.

José Ribeiro Machado Neto é Doutor em História das Relações Internacionais e professor de Formação Política e Econômica da América Latina e do Brasil; professor voluntário do curso de Relações Internacionais e pesquisador colaborador do Centro Integrado de Ordenamento Territorial – CIORD da Universidade de Brasília – UnB (machadoneto@br.inter.net).