A Cúpula da OTAN em Bucareste – questionamentos e desafios para a cooperação na área de segurança, por Izadora Xavier do Monte

A cúpula de Bucareste, que aconteceu entre os dias dois e quatro de abril de 2008, distancia-se dezoito anos no tempo de uma outra cúpula da mesma organização, realizada em noventa, em Londres. Com isso, a mais recente reunião da OTAN comemora a maioridade do acordo alcançado entre os membros da antiga aliança  sobre a necessidade de rever os objetivos e a estratégia perseguidos por esta. Dezoito anos depois de Londres, no entanto, ainda não é sabido exatamente quais seriam esses novos objetivos e qual estratégia eles requerem.
A OTAN, por toda a década de noventa, representou um desafio para analistas de relações internacionais. Criada em quarenta e nove com objetivo claro de se opôr à União Soviética, encaixou-se perfeitamente durante a Guerra Fria com os ditames das perspectivas mais ortodoxas do realismo. Após o desaparecimento de sua razão de ser original, ela perdura sem missão definida. Defensores da corrente teórica do institucionalismo observam esse fato como prova contundente do poder dos regimes, mesmo em áreas delicadas como a segurança internacional.
Já os autores realistas ignoram a continuidade desse tipo de regime como fenômeno relevante – apontando-o como resultado de interesse meramente retórico dos chefes de Estado, ou com importância marginal, defendendo que tais regimes só têm capacidade de sobrevivência de acordo com sua capacidade de levar adiante os interesses das potências que sobre ele têm influência. No entanto, a resiliência da cooperação em segurança entre as principais potências da Europa Ocidental e os Estados Unidos tem se mostrado fenômeno particularmente interessante para diversos autores que tentam fazer sentido dos significados da globalização e do fim da bipolaridade para as dinâmicas da segurança internacional.
A cúpula da OTAN serve, desse modo, como ilustração extremamente útil de vários debates para a área de relações internacionais e a conjuntura da segurança internacional. Dentro dessa perspectiva, três pontos fundamentais entre aqueles na agenda de Bucareste se mostram próprios para discussão.
Primeiramente se determina a atual situação do emprego das tropas da OTAN – considerando principalmente as demandas norte-americanas para maior participação da organização no Afeganistão -, e os objetivos que são oferecidos para justificar a cooperação no âmbito do tratado. Junto às discussões sobre a participação da Rússia na cúpula e a proposta francesa de retomar a participação no comando militar da organização, abre-se espaço para opôr visões sobre a importância dos cálculos de balança de poder para o regime e aquelas sobre o significado da cooperação nos interesses dos países. Neste ponto, é preciso considerar também a especificidade das ameaças percebidas pelas principais potências ocidentais no início do século XXI.
Por último, a questão da expansão das fronteiras da organização permite que, além do debate sobre os significados do regime, usemos do aparato teórico elaborado por Buzan sobre os complexos de segurança regionais para abordar as demais especificidades próprias do pós-Guerra Fria com as quais a organização tem que lidar. Entende-se, assim, que o debate realista-institucionalista é, nesse caso, essencial, porém não exaustivo, para a compreensão dos significados da Organização do Tratado do Atlântico Norte para as dinâmicas das relações internacionais hoje.
A conclusão dessa análise vai na direção de apontar as condições de anarquia e interdependência do sistema como fenômenos simultâneos e, com freqüência, paradoxais. A área de segurança tem o privilégio de ser aquela nas quais as indefinições a respeito do que isso significa para a ação estatal, principalmente no caso das grandes potências, é mais premente.
Indefinição, como anteriormente enfatizado, é a palavra que melhor representa os objetivos da OTAN no atual momento. Desde o desaparecimento da sua raison d’être original, a organização tem estado à procura de uma nova missão. Nesse sentido, as políticas de defesa dos seus principais membros têm sido essenciais. Elas definem os focos de cooperação sob o tratado como principalmente dois: as ações conjuntas de peacekeeping e state-building e o combate ao terrorismo internacional. Em relação ao primeiro caso, a organização possui atualmente 64.000 soldados empregados em operações de paz, em conjunto ou não com a ONU, ao mesmo tempo que antecipa a possibilidade de cooperação com a União Africana para os conflitos na Somália ou Darfur. Ambos os focos de ação, é interessante frisar, vão ao encontro das concepções sobre o século XXI como sendo marcado por novas dinâmicas de segurança internacional, as “novas ameaças” – terrorismo internacional e o risco representado por chamados “estados falidos”.
O tratamento das “novas ameaças” representa um grande desafio explicativo para as abordagens realistas, por serem ameaças pouco conectadas com as visões tradicionais de conflitos interestatais e concepções restritas de soberania. Não se escolhe na presente análise desconsiderar, como alguns autores dessa corrente, a retórica governamental sobre instituições. Considerando as estratégias de segurança nacional como enunciadas pelas principais potências, em relação às particularidades do terrorismo, das guerras civis e da proliferação de armas de destruição em massa na pós-bipolaridade, há que se fazer concessões aos institucionalistas. Exatamente por estas concepções de segurança nacional estarem centradas em riscos que não condizem com as visões tradicionais, o estabelecimento de padrões e normas de condutas comuns e o compartilhamento de informações se torna particularmente importante para os países centrais do sistema – no caso, as democracias liberais da OTAN. Partilhando comportamentos e diminuindo entre si a incerteza sobre seus objetivos e expectativas na área de segurança, esses Estados flexibilizam suas estratégias de defesa a fim de potencializar sua capacidade de combater as ameaças da anarquia internacional transfigurada pelo processo de globalização e pela evolução histórica. Assim sendo, constrangimentos estruturais trabalham, para o terror dos waltzianos, para uma maior interdependência entre os grandes poderes na área de segurança.
Por outro lado, antes de se declarar a obsolescência do realismo, é necessário analisar tanto as negociações sobre a volta da França ao comando militar da OTAN e as tensões com a Rússia em relação à expansão das fronteiras do tratado. Em ambos os casos percebe-se que, se a cooperação em segurança é vista como necessidade estratégica, as considerações de equilíbrio de poder sobrevivem no seio do tratado de cooperação atlântica. Sobre a volta da França ao órgão central de comando da organização, o principal receio dos EUA era o fortalecimento da identidade européia em detrimento de sua própria capacidade de definir objetivos e rimos da organização. A cúpula acordou finalmente em uma troca da volta francesa ao comando pela ampliação do número de tropas do país no norte do Afeganistão. Tal abertura pode representar confiança no alinhamento entre EUA e França que o presidente Sarkozy já se mostrou disposto a seguir. Por outro lado, também aponta para um vitória da incerteza sobre as possibilidades de obter sucesso em construir um mundo mais seguro pelos esforços de estabelecimentos de democracias liberais em Estados vistos como ameaças sobre a incerteza de construir confiança e fazer concessões em objetivos comuns de segurança por meio dos regimes.
Para se discutir o ponto mais polêmico da cúpula – a participação russa e os planos de expansão do número de membros da organização – mais algumas considerações se fazem necessárias. A forma de combate às novas ameaças é vista por muito como um desdobramento dos impactos da vitória do bloco ocidental sobre o soviético. A relação entre cooperação, ou solução de conflitos, e hegemonia das democracias de mercado é disputada enormemente na teoria – sem, no entanto, deixar de informar de maneira importante a prática. Tanto a continuidade da OTAN quanto seus objetivos e focos de ação fazem isso claro. O fim do antagonismo entre Estados na mesma situação em termos de capacidades faz com que, diz-se, a cooptação ou inclusão no sistema seja maior garantia de estabilidade que a dissuasão. O debate anterior sobre a natureza das ameaças e o conseqüente fortalecimento da instrumentalidade dos regimes em sua superação certamente fortalece tal hipótese. Dessa forma, a abordagem oferecida pela OTAN, principalmente pelos EUA, para lidar com os países que fizeram parte da “cortina de ferro” é procurar facilitar ao máximo a adesão ao sistema de segurança coletiva do Atlântico Norte para todos aqueles países dispostos à cooperação.
Antes mesmo que se incluam considerações sobre até que ponto a cooperação dos pequenos países socialistas muda ou influencia nos termos desta e, por conseqüência, nos interesses dos grandes – ou se, com isso, apenas entram mais pequenos países sob o guarda-chuva de defesa dos mais poderosos, com estes ainda definindo os interesses e as ações do grupo – a balança de poder grita, na língua de Tolstói, sua continuada importância. A possibilidade de inclusão de países do antigo bloco soviético e parte tradicional da esfera de influência russa na OTAN foi responsável por um série de declarações do antigo e novo primeiro-ministro da Rússia e diversos de seus funcionários  mais importantes sobre o que seria uma “retórica ofensiva” de segurança. Apesar da série de medidas russas no último ano que levam a análises sobre o desejo do pais de se restabelecer como importante potencia na política de poder européia, a Rússia se coloca como um pais de estratégia de segurança meramente defensiva, aberta ao diálogo e à cooperação com os membros da OTAN no âmbito da cúpula criada entre a organização e a Rússia em 1997. Enquanto os EUA apóia a facilidade de acesso para qualquer país que deseje aceder ao Membership Action Plan, a Rússia entende as tentativas de inclusão de países como Ucrânia ou Geórgia como fortalecimento de um antagonismo contra o antigo centro do bloco soviético. De fato, é interessante observar a oposição da Alemanha e França a concessão de MAP para os dois países citados a partir de um discurso explícito de “perturbação do equilíbrio de poder europeu”.
A Rússia tem defendido a cooperação com a OTAN, participando do esforço de reconstrução do Afeganistão, e usa uma linguagem menos realista ao se opôr a entrada de Ucrânia e Geórgia na organização. Esta seria, segundo porta-voz do Kremlin, uma integração “artificial” e prejudicaria a democratização desses países. Nesse sentido, a expansão do regime aparece como variável que aprofunda a insegurança anárquica do sistema, uma vez que Moscou enxerga a tentativa de inclusão de dois dos países da sua esfera de influência na OTAN como uma “renovação da corrida armamentista” e demonstração de uma “disposição para o conflito” dos Estados-parte do tratado.
Os dilemas trazidos pela pratica dos Estados na política internacional parecem não ser resolvidos pelo uso apenas do instrumental teórico do debate tradicional entre realistas e institucionalistas. Para concluir essa análise sobre os rumos do tratados do atlântico norte e sua situação no panorama atual de segurança, adicionamos aos questionamentos sobre expansão da OTAN e conflitos com a Rússia a análise de Buzan sobre os complexos de poder regionais.
Buzan (2003) defende que o fim da Guerra Fria e as pressões do processo de globalização levam a um fortalecimento das dinâmicas regionais de segurança – sendo este o espaço no qual os níveis local e o global interagem. Frente aos processos de globalização e interdependência, os Estados passam a ser organizar no que ele chama “Complexos de Segurança Regionais”, por observarem entre si o mesmo padrão de insegurança e percepção de ameaças; um CSR tem, assim, um “padrão territorial de segurança interdependente”.
Distribuição de poder e relações históricas de amizade ou inimizade conformam as relações de segurança. “Comunidade de segurança pluralista” seria o caso dos Estados Unidos com  a União Européia: onde não se espera mais conflito ou uso da força. Se considerarmos Rússia, contudo, devemos considerar a existência de uma “regiões de segurança”, onde ainda pode haver ameaça e os Estados fazem acordos de fortalecimento de confiança. Pode-se ainda afirmar penetração da Rússia no complexo europeu, uma vez que esta, mesmo como poder de fora do complexo, alinha-se em termos de segurança com Estados dentro do complexo.
A estrutura do CSR é definida por a) diferenciação entre as unidades; b) padrões de amizade/inimizade; c) distribuição de poder entre as unidades principais. A expansão para o leste europeu – adiada em Bucareste para ser revisada em dezembro – caracterizaria um crescimento na heterogeneidade entre as unidades que formam a comunidade de segurança regional européia. Também acrescentaria a esta um grupo de países cujo padrão histórico com a Europa Ocidental é de inimizade e, claramente, concentram menos poder em relação àqueles que já são membros do tratado. A diminuição da homogeneidade poderia, por um lado, introduzir desconfianças em uma comunidade de segurança pluralista. Por outro, poderia ser o reconhecimento de ameaças comuns e supressão de inseguranças que ainda existem para amplificação dessa comunidade.
Uma mudança estrutural de expansão das fronteiras externas do tratado poderia ser um passo a mais para o aprofundamento da pluralidade neste subsistema. Comumente apontado como um mundo pós-moderno, após sofrer duramente os resultados da política de poder com duas guerras mundiais, a Europa estaria pavimentando um alcance ainda maior para a sua situação política pós-moderna, sem os mesmos constrangimentos de insegurança interestatal enfrentado pelo conjunto mais amplo dos países no sistema global.
Vinte anos após o fim da Guerra Fria, no entanto, não se pode ignorar a possibilidade que a marcha para esse caminho pós-moderno não é absoluto ou irreversível. Dependendo do tratamento dado à Rússia, a CSR da Europa também poderia se estar encaminhando para uma mudança estrutural de overlay – mudança, segundo Buzan, que ocorre quando uma potência exterior ao complexo trabalha para suprimir as dinâmicas deste. No caso, a insegurança da Rússia em relação à expansão da OTAN se apresenta como ponto nelvrágico. Em seu discurso de segurança nacional ela reconhece,  como os demais países do Norte, a importância das ameaças transnacionais e dos constrangimentos da interdependência para a segurança – e, não apenas no discurso, busca a cooperação com a OTAN em relação à não-proliferação e à estabilização de Estados que reconhece como “falidos”. Por outro lado, também reconhece o discurso da Europa em relação à ela como ofensivo. É preciso construir confiança no âmbito da cúpula OTAN-Rússia para que o governo de Moscou supere as desconfianças sobre uma possível ameaça territorial às suas fronteiras com Geórgia, Ucrânia ou demais países do antigo Leste – de outra forma, adicionar-se-á às dificuldades e incertezas trazidas pelo novo ambiente global, inseguranças e ameaças que se pensava já fazer parte do passado europeu.
Já foi dito que a Rússia carrega, em comum com o Brasil, a prerrogativa de ser um país de contrastes – no caso, entre o tradicional e o moderno. Sua proximidade, ou suas tentativas de aproximação, com a OTAN reificam essa categorização por certo. Mais ainda, a análise da inserção européia da Rússia na área de segurança demonstra que a própria OTAN requer muito esforço de seus membros para se manter viva e que pode, a partir desse esforço, ser instrumento para o aprofundamento do interesse e da segurança das potências ocidentais. OTAN e Rússia, dessa forma, são inusitada analogia uma da outra – são, ao mesmo tempo, competidoras e colaboradoras; são, ao mesmo tempo, espaço de embate entre o tradicional e o moderno; são, ao mesmo tempo, as novas e velhas preocupações de realistas e institucionalistas sobre a natureza da cooperação, da segurança e do sistema internacional.

Izadora Xavier do Monte é Mestranda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília – UnB (izadora.x@gmail.com) .