18/05/2008 
A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) tem lidado, desde o princípio da década de 90, com a necessidade de transformação interna devido a seu novo papel na ordem pós-Guerra Fria. A dissolução da União Soviética eliminou a ameaça à segurança da Europa que motivara a criação da aliança em 1949. O que se seguiu foi, portanto, a adaptação de suas estruturas e capacidades para um novo ambiente de segurança. Contudo, este processo não ocorreu tão suavemente como esperado, já que a consolidação de uma ordem unipolar liderada pelos Estados Unidos evidenciou divergências internas com relação aos objetivos da organização, comprometendo a aliança euro-atlântica.
A 20ª reunião de cúpula de chefes-de-Estado da OTAN realizada em Bucareste no início de abril foi um importante capítulo deste processo que tem sido a adaptação das estruturas da Guerra Fria ao século XXI, o que já fica evidente na escolha da Romênia – membro da OTAN desde 2004 e antigo participante do Pacto de Varsóvia – como país organizador. A agenda do encontro incluiu discussões sobre as operações da organização no Afeganistão e em Kosovo, as parcerias com países como a Rússia e as perspectivas de alargamento. Seus resultados, principalmente aqueles referentes à expansão, deixam claro tanto a falta de coesão que tem caracterizado a aliança nos últimos anos como a relevância que o antigo inimigo antagonista, agora representado pela Rússia, ainda tem no momento das decisões.
Nos anos 90, a falsa impressão de que o desfecho da Guerra Fria significaria o fim dos grandes conflitos e a crescente convergência internacional em torno de um modelo liberal-democrático trouxe uma série de questionamentos sobre a relevância que organizações como a OTAN teriam dali em diante. Contudo, esta impressão foi acompanhada não pelo enfraquecimento das estruturas de segurança pré-existentes, mas sim pela busca de seu fortalecimento por meio da expansão. A dissolução do Pacto de Varsóvia em 1991 abriu espaço para a concretização de novos objetivos da aliança euro-atlântica, que envolviam a estabilização e a democratização das regiões anteriormente sob influência soviética. Assim, a adesão destes países à OTAN passou a ser uma meta da organização, alcançada primeiramente em 1999, com a entrada da República Tcheca, da Polônia e da Hungria, e posteriormente em 2004, com a entrada de mais sete países do leste europeu. Concomitantemente, houve a maior participação em operações de paz, sinalizando a consolidação da estabilidade regional como um objetivo organizacional.
Se por um lado a OTAN foi capaz de reformular sua raison d’être e atualizar e globalizar sua atuação, por outro permanece pouco claro o papel desta estrutura multilateral de segurança em um mundo unipolar dominado pelos Estados Unidos. A aliança euro-atlântica tem sido a base da segurança européia por quase 60 anos, porém o desaparecimento da URSS e a elevação do status internacional dos EUA modificaram a percepção que tanto europeus como americanos têm sobre a coalizão.
A classificação da ordem internacional atual como unilateral pode ser enganosa por desconsiderar aspectos fundamentais da distribuição de capacidades entre os países. De fato, é inegável a condição de hegemon dos Estados Unidos e sua superioridade militar. Contudo, a este fato deve ser acrescentada a importância que têm os aliados-chave na implementação dos interesses americanos. Neste contexto, a estrutura multilateral da OTAN aproxima Washington de seus parceiros e legitima a dominância internacional dos Estados Unidos ao potencializar a cooperação em torno de seus objetivos de política externa. A relevância da organização no cálculo estratégico dos americanos é bem exemplificada pela intervenção militar no Iraque. A oposição francesa e alemã à invasão provocou uma das maiores crises na coalizão até então, potencializada pela decisão de Washington de levar em frente a operação sem o apoio da OTAN. Os resultados mostraram, por um lado, que no campo militar há apenas uma superpotência e essa é capaz de realizar uma intervenção unilateral sem o suporte de seus principais aliados. Contudo, conquistar a paz é muito mais difícil que vencer a guerra. O encorajamento à participação da ONU e da OTAN no processo de pacificação, em virtude da instabilidade prevalecente até agora no Iraque, mostra que os Estados Unidos precisam sim de seus aliados. Os conflitos internacionais estão cada vez mais envolvidos com a erosão de instituições fundamentais para a estabilidade em planos locais. Com isso, o processo de nation-building passa a ser tão importante quanto o combate militar. A experiência no Iraque levou o Departamento de Defesa dos EUA a reconhecer que o tamanho e a estrutura do aparato militar não podem ser determinados unicamente pelas necessidades dos combates convencionais, mas devem considerar também as exigências das operações de estabilização, onde o apoio direto dos europeus é fundamental devido à experiência acumulada na União Européia (UE) com uniformização de padrões institucionais.
O episódio iraquiano também é muito importante na percepção dos europeus sobre a aliança euro-atlântica. A “Guerra contra o Terror”, da qual a invasão do Iraque é ponto chave, representa um desvio de atenções e recursos americanos da Europa para o Oriente Médio. O ressentimento gerado no velho continente, marcado principalmente na retórica política daqueles que se opunham à estratégia antiterrorismo do governo Bush, fomentou a visão de que os objetivos americanos e europeus não eram mais inteiramente convergentes. A Estratégia Européia de Segurança, adotada pela UE em 2003, busca combater ameaças por meio da cooperação com as Nações Unidas e do tratamento das raízes das mesmas, como pobreza e governança fraca. Esta ambição contrasta com a Estratégia de Segurança Nacional dos EUA de 2002, que enfatiza o unilateralismo e ataques preventivos como ferramentas. A visão mais cooperativa da política externa européia reflete também o pouco entusiasmo por parte dos governos em ampliar gastos com defesa e compromissos militares distantes e a antipatia da opinião pública com o tema.
Todavia, os Estados Unidos ainda são fundamentais na estrutura de segurança européia. O gasto militar combinado dos três principais países da UE (Alemanha, França e Reino Unido) em 2005 ficou em torno de US$ 120 bilhões, enquanto no mesmo período os EUA gastaram mais de US$ 500 bilhões. Os armamentos e técnicas americanos são muito mais avançados que os europeus e a necessidade dessa superioridade técnica ficou evidente, por exemplo, na crise da Bósnia-Herzegovina em 1995, quando o fracasso da União Européia em mediar o conflito provocou a entrada da OTAN nos Bálcãs através de sua primeira operação de peacekeeping. A posição dos aliados europeus passa, portanto, pela manutenção da aliança com maior atenção àqueles objetivos considerados prioritários no continente.
Apesar das divergências entre Europa e Estados Unidos no que tange à segurança regional e ao papel da OTAN, permanece o interesse mútuo, ainda que por razões distintas, na estabilização das regiões mais frágeis do continente. Se nos anos 90 as atenções estavam voltadas principalmente para a Europa Central e os antigos membros do Pacto de Varsóvia, agora o foco recai sobre a “periferia” da Europa: países do leste e do Cáucaso que eram parte da URSS e cuja importância cresce devido aos recursos energéticos explorados e transportados pela região. A situação atual se mostra mais complexa que a da década passada. O consenso que ainda persistia em torno do sucesso das democracias liberais em meados dos anos 90, combinado à crise econômica, política e social pela qual passava a Rússia, facilitou a cooptação e inserção dos países da Europa Central na aliança conhecida como “ocidente”. OTAN e União Européia se engajaram em guiar a transição destes Estados para sociedades capitalistas, democráticas, liberais e estáveis, no que foram muito bem sucedidos.
Atualmente, faltam consensos no ambiente internacional. A Rússia se reergue dos letárgicos anos 90 fortalecida pelos seus recursos energéticos e governo centralizador. A recém-readquirida influência de Moscou é baseada internamente em um “capitalismo burocrático”, que pouco tem de democrático e liberal. Se os russos não conseguiram manter sua esfera de influência nos países centrais da Europa, eles agora estão dispostos a utilizar suas capacidades para reter a liderança que lhes resta nas regiões mais próximas: justamente o Cáucaso, o leste europeu e a Ásia central.
O choque entre o interesse ocidental de aproximar e estabilizar estes países e o interesse russo em reter sua influência sobre os mesmos ficou mais do que evidente na Cúpula da OTAN em Bucareste, Romênia. Croácia e Albânia foram convidados a aderir à organização, enquanto a Macedônia depende apenas da resolução do conflito com a Grécia acerca de seu nome para ser convidada. Contudo, o grande debate foi sobre a adesão da Geórgia e da Ucrânia. Ambos países fizeram parte da União Soviética e do Império Russo, totalizando mais de 200 anos sob a dominação de Moscou. Em 2003 e 2004, respectivamente, passaram por revoluções pacíficas pró-ocidente – a revolução Rosa e a revolução Laranja. Porém as sociedades permanecem divididas entre suas opções de orientações políticas, sendo a entrada na OTAN uma delas. Geórgia e Ucrânia estão no estágio de “Diálogo Avançado” com os aliados. Em Bucareste, discutiu-se a possibilidade de conceder a ambos países um “Plano de Ação para Adesão” (MAP em inglês), que tem sido desde 1999 a ferramenta pela qual assistência e apoio diretos são concedidos aos países aspirantes em um estágio imediatamente anterior à adesão. O apoio explícito dos Estados Unidos à concessão do MAP se chocou com a oposição de alguns dos principais membros europeus – Alemanha e França – que argumentam que o movimento geraria um antagonismo desnecessário com a Rússia. O resultado do impasse foi o adiamento da decisão a respeito da Geórgia e da Ucrânia para a reunião de ministros a ser realizada em dezembro.
Paralelamente à falta de coesão interna e externa da OTAN frente à Rússia, existem problemas nas sociedades em questão que desestimulam o apoio à sua adesão. A Ucrânia, que viveu um forte momento pró-ocidente na Revolução Laranja de 2004, tem sido marcada por falta de unidade política às custas de sua estabilidade, como mostram as cinco eleições realizadas em um período de apenas três anos. O processo de russificação pelo qual passaram o oeste e o sul da Ucrânia ao longo de décadas de domínio russo serviu para dividir a sociedade local entre os pró-Ocidente e os pró-Rússia. Com isso, o apoio popular à adesão do país à OTAN não passa de 30%. Mesmo aqueles favoráveis à integração nas estruturas ocidentais têm consciência da influência gerada por Moscou na política ucraniana e dos custos que represálias poderiam gerar (como ficou evidente nos cortes de envio de gás da Gazprom, a estatal russa responsável pelo gás natural, para a Ucrânia em 2006 e 2007).
Já na Geórgia mantém-se o ímpeto pró-ocidente entre a população, com 70% apoiando a entrada na OTAN. Contudo, o país do Cáucaso lida com sérios movimentos separatistas em duas regiões: a Abkhásia e a Ossétia do Sul. Ambos casos foram levantados pelo governo russo durante as negociações sobre a definição do status de Kosovo, argumentando que a independência da província sérvia geraria precedente para o apoio de Moscou às regiões separatistas georgianas. De fato, o Kremlin fornece vários tipos de apoio aos exércitos rebeldes, incluindo passaportes russos aos ossétios do sul. Este envolvimento no conflito local assusta principalmente os países da Europa Ocidental, que vêem a possibilidade de um confronto direto entre forças russas e aliadas no advento da adesão da Geórgia.
Os países da OTAN encontram-se em uma encruzilhada. As divergências internas da aliança trazem o risco de comprometer sua expansão, justamente em um momento em que a união frente ao Kremlin fortalecido é fundamental. Ainda que a Rússia tenha adquirido maior controle sobre suas capacidades econômicas e políticas, o país ainda apresenta fraquezas estruturais de longo-prazo como pobreza, decréscimo populacional e corrupção. Deparando-se com o “ocidente” unido é provável que os russos busquem uma base comum para o relacionamento entre as partes; afinal, mesmo Moscou precisa de aliados.
Neste contexto, a ambição de expandir a OTAN ainda mais para o leste e repetir o sucesso de uma década atrás não deve se curvar frente à assertividade da política externa estabelecida por Putin. Novas formas de integração devem ser elaboradas, suavizando as diferenças entre os status de membros, parceiros, aliados, etc. Não há, de fato, outra saída. O nível de reservas internacionais acumuladas pela Rússia (mais de US$ 530 bilhões; a 3ª maior reserva no mundo) e a perspectiva de manutenção dos altos preços do petróleo e do gás natural garantirão a permanência da estabilidade econômica. Conseqüentemente, continuarão a ser legitimadas as política externas e internas do Kremlin, mesmo sob a direção do novo presidente Dimitri Medvedev, ao mesmo tempo em que diminuirão as demandas por maior liberdade política.
A aliança euro-atlântica terá, portanto, que aprender a lidar com Moscou fora de uma estrutura liberal-democrática, ainda que haja a expectativa de uma convergência a longo-prazo. O primeiro passo será a implementação de campanhas de informação na Ucrânia, de modo a ampliar a popularidade da OTAN no país, como foi feito anteriormente na Eslováquia com resultados positivos. Já na Geórgia a situação é mais delicada e envolve a pacificação dos movimentos separatistas, o que não deve ocorrer até dezembro, quando os ministros da OTAN revisarão a decisão de conceder um “Plano de Ação para Adesão” aos dois países. A elaboração de uma nova estratégia de ação para a aliança euro-atlântica é, portanto, fundamental para seu fortalecimento e legitimação, tanto entre os cidadãos dos países membros como para o restante do mundo. Só assim será possível alcançar o objetivo de estabilização das regiões periféricas supracitadas, garantindo maior inclusão política a estas populações e maior segurança (principalmente energética) à Europa ocidental.
Rafael da Soler é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (rafadasoler@yahoo.com.br).
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