Independência de Kosovo: políticas de identidade e governança global, por Mariana Yokoya Simoni

Ante o fracasso das tentativas de definição do status final de Kosovo no âmbito, primeiro, do Conselho de Segurança das Nações Unidas, do Contact Group e, recentemente, da troika, Kosovo impende o verbo e declara de forma unilateral independência da Sérvia, em fevereiro de 2008. A Sérvia, com respaldo da Rússia, considera a declaração ilegal e condena o reconhecimento deste “Estado falso”; contudo, 36 países-membro das Nações Unidas já prestaram seu reconhecimento, dentre eles os EUA e 18 membros da União Européia.
A quebra do impasse de cerca de três anos suscitou questões tanto dentro do governo sérvio, cujas eleições legislativas foram convocadas para maio, quanto entre EUA, UE e Rússia. Além disso, surgem discussões de alcance sistêmico, como o arranjo institucional pelo qual o processo tem transitado e sua autoridade formal. Para melhor compreender esse contexto e seus nódulos de tensão, delinear-se-á um breve histórico.

Histórico

Em 1998, uma insurgência albanesa em pequena escala, motivada pelo contínuo despojo dos direitos de autonomia de Kosovo – os quais eram reconhecidos pela Constituição iugoslava de 1974 – provocou uma campanha sérvia cujos resultados foram massacre e expulsão de milhares de albaneses. Perante a rejeição do então presidente sérvio, Slobodan Milosevic, de um acordo internacional, a Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de 10 de junho de 1999, conjugada à ofensiva da OTAN sobre a Sérvia levou à retirada das forças policiais e militares sérvias da província. A resolução autorizava o estabelecimento da Kosovo Force (KFOR), comandada pela OTAN, e a criação da United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) com mandato para promover instituições de autogoverno, o que foi iniciado em 2001 com a promulgação do Quadro Constitucional para Autogoverno Provisório de Kosovo.
Naquele momento, contudo, a questão do status final de Kosovo foi postergada, seguindo a inércia dos Congressos de Berlim, do século XIX, em que o fenômeno das minorias étnicas era tratado mais como um fardo do que um fim em si mesmo. Somente a recorrência de conflitos na região, em 2004, reavivou a memória das grandes potências sobre um possível impacto de uma nova fragmentação nos Bálcãs e, assim, as negociações foram retomadas no início de 2006.
As primeiras negociações ocorreram em um arranjo entre representantes de Kosovo e da Sérvia, bem como do Contact Group – grupo informal de países interessados nos Bálcãs, formado por Estados Unidos, Rússia, Alemanha, França, Reino Unido e Itália. Aquelas conversas de cunho multilateral deveriam ser pautadas por princípios já negociados, como a não-divisão de Kosovo, a proteção às minorias não-albanesas e a rejeição ao retorno à situação anterior a março de 1999. Porém, em outubro de 2006, a unânime aprovação parlamentar da Constituição sérvia, incluindo uma reivindicação à soberania sobre a província de Kosovo, já indicava uma posição contrária à secessão e certa indisposição para com possíveis fórmulas de barganha.
Após encontros infecundos, em Viena, o enviado especial das Nações Unidas para Kosovo, Martti Ahtisaari, apresentou, em março de 2007, um relatório panorâmico sobre a situação da província e uma proposta de resolução. Ambos os documentos foram prontamente rechaçados pelos líderes sérvios e, porquanto, vistos com reservas por sua tradicional aliada, a Rússia, principalmente no que concerne à sua discussão no âmbito das Nações Unidas.
Apesar da tentativa russa de estender as negociações fora das Nações Unidas, o Secretário-Geral Ban Ki-Moon enviou, ainda em março, relatório e proposta de Ahtisaari para o Conselho de Segurança, em cujas molduras deveria ser resolvida a contenda até julho do ano passado. Segundo Ahtisaari, a “independência é a única opção viável para um Kosovo politicamente estável e economicamente viável”, de maneira que, inicialmente, a independência da província seria apoiada e supervisionada por forças civis e militares internacionais, especialmente da União Européia que, em um segundo momento, seria tutora da construção de uma democracia multiétnica.
No limiar da data para uma resolução, a Rússia vetou rascunho de resolução referente à “independência supervisionada” de Kosovo, o que havia sido objeto de tensão entre as políticas externas russa e norte-americana. Declarações emblemáticas de ambas as partes, como insinuações dos EUA sobre a possibilidade de reconhecimento de Kosovo em caso de declaração unilateral de independência, bem como discursos russos enfáticos quanto ao caráter condenável de tal atitude, permearam esta segunda rodada. Essas circunstâncias suscitaram especulações sérvias sobre o aparente respaldo do “Ocidente” a Kosovo constituir uma tentativa de criar um “Estado da OTAN” nos Bálcãs, o que teria como resposta um possível distanciamento da Sérvia com relação a OTAN e UE, e poderia engendrar percepções de desequilíbrio de poder na região.
Devido ao impasse posto pelo veto russo no Conselho de Segurança, a questão regressou aos cuidados do Contact Group, que contava com o apoio do “grupo unido” de líderes partidários kosovares. O Contact Group selecionou, em agosto, uma tríade diplomática, a troika, para arbitrar o que considerava a última rodada de negociações, com prazo até dezembro de 2007 para apresentar uma solução.
As negociações mostraram-se inócuas, uma vez que o principal ponto de discussão – a independência da província – é negado pela Sérvia, disposta somente a ceder substancial autonomia. Ainda em dezembro, os líderes da UE discutiram preparativos para uma independência supervisionada, baseada no plano Ahtisaari e com envio de contingente militar e missão de direito.
O Parlamento kosovar declara independência, em 17 de fevereiro, enfatizando seu comprometimento com o plano Ahtisaari e com a resolução 1244. Diante disso, a UE aprovou envio de três missões, dentre elas a European Union Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX Kosovo), que deverá permanecer por um período transitório de 120 dias. Ainda, foi criado o International Steering Group, previsto pelo plano para supervisionar a independência e composto por EUA, Reino Unido, França, Alemanha, Itália, Áustria, Turquia, Finlândia, República Checa, Suécia, Bélgica, Dinamarca Hungria e Eslovênia. Entretanto, como se discutirá mais a frente, o grupo sustenta-se pelo peso político de seus membros, uma vez que sua autoridade formal pode e está sendo contestada.
As manifestações contrárias, dentro de Kosovo, concentram-se ao norte do rio Ibar, onde dois postos fronteiriços foram tomados e queimados após a declaração. Em março, um grupo de manifestantes sérvios-kosovares invadiu corte regional e do choque entre estes e as forças da KFOR e UNMIK, são feridas 120 e fatalmente um policial da UNMIK. Com efeito, um ponto-chave na resolução do conflito militar e institucional corresponde ao norte de Kosovo, de população majoritariamente sérvia.
No início de abril, os líderes kosovares assinaram a nova Constituição do país, certificada por Peter Feith, da International Civil Representative (ICR), simbolizando a construção de alicerces de autogoverno e a inexorabilidade do processo. A nova Constituição entrará em vigor em junho deste ano.

Discussão acerca da resolução 1244

A resolução 1244 reflete notavelmente a complexidade da questão, pois, por um lado, consagrou os princípios de soberania e integridade territorial da República Federativa da Iugoslávia, substituída, em 2003, pela União da Sérvia e Montenegro. A aplicação estrita da resolução, antes reclamada por Belgrado, implicaria a restauração de soberania e forças militares e policiais sérvias na província. Por outro lado, a resolução estabeleceu a UNMIK, cujo mandato de construção de instituições estatais pode ser visto como inerentemente contraditório ao princípio de soberania dos Estados.
A discussão subjacente a essa incoerência na resolução 1244 é a da fronteira, tão discutida quanto o próprio lugar de Kosovo na ordem internacional, entre os conceitos de “minoria nacional” e “nação”. Tais conceitos não constituem apenas base discursiva para discussões jurídicas ou antropológicas, mas o uso retórico feito deles possui poder simbólico relevante para a securitização de objetos (Buzan, Waever, Wilde. 1997). Neste caso, temos freqüentes correlações entre: as minorias como grupos subversivos à ordem ou vítimas individuais a serem protegidas em seus direitos fundamentais, ou seja, violando o “Estado-nacional” tanto na perspectiva de separatismo quanto na de estabelecimento de um Estado multinacional; e a nação como o ente abstrato mais real (Gellner 1983) e que a tudo legitima, securitizando a “liberdade do povo”.
A definição de minoria nacional, segundo o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, de 1966, envolve critérios como: desigualdade em número dentro de determinado território, posta em contraste a uma “maioria”; desequilíbrio com relação ao poder neste território, distinta do grupo preponderante; imperioso reconhecimento pelo Estado de seu caráter minoritário; e diversidade quanto a características étnicas, religiosas, culturais e lingüísticas, bem como auto-reconhecimento de pertinência ao grupo. Uma das passagens, igualmente sutil e controversa dessa definição, é a abordagem estritamente de direitos humanos, postura que significa tratar a questão minoritária como indivíduos “pertencentes a minorias”, como versa o artigo 27 do Pacto.
Isso se deve, principalmente, porque o reconhecimento da latente dimensão coletiva do fenômeno minoritário causa certo incômodo para os Estados, visto que a noção de uma “comunidade” aproxima-o do que se considera uma nação (Rouland 2004). Essa proximidade significa que, e aqui se remete à segunda passagem controversa, o direito das minorias – o de manter e perpetuar sua identidade – também se aproxima do direito dos povos – o de dispor de si mesmos, ou mais conhecido como “autodeterminação dos povos”. Ora, se minorias nacionais podem ser consideradas nações, e se nações têm o direito à autodeterminação – um princípio consagrado por Woodrow Wilson e aceito como discurso legítimo no surgimento de Estados na história moderna – então as minorias nacionais podem constituir um Estado próprio?
Essa continua sendo a grande questão nos planos político, discursivo, institucional: seria a declaração unilateral de independência e seu reconhecimento sem expresso aval das Nações Unidas, especialmente do Conselho de Segurança, a criação de um precedente legal para questionar a soberania de um Estado sobre um território ocupado por uma minoria étnica?
De um lado, Sérvia e Rússia interpretam que a resolução 1244 não outorga autoridade para independência e, ainda, proíbe-a na medida em que só permitiria “substancial autonomia da República Federativa da Iugoslávia”. Ademais, a resolução versa sobre o envio de organizações internacionais “sob os auspícios das Nações Unidas”, o que comprometeria a legalidade das missões da UE em Kosovo.
Além da Sérvia e Rússia, alguns países da UE, como Chipre, Grécia, Romênia, Bulgária, Eslováquia e Espanha, que enfrentam questões internas ligadas a minorias, também se mostram contrários ao reconhecimento sem um devido acordo sobre as novas fronteiras. Segundo eles, o reconhecimento de Kosovo consiste em uma subversão de todas as fundações do direito internacional e da própria existência da ordem de Estados, bem como legitima uma doutrina de imposição de soluções a conflitos étnicos e religiosos.
Por outro lado, a interpretação dos países que reconhecem a recém estatalidade de Kosovo é a de que, primeiro, a “integridade territorial” a que a resolução se refere é incomensurável, uma vez que diz respeito ao território da antiga Iugoslávia. Também consideram como mais compatível à resolução 1244 e aos princípios então assumidos pelos ministros do G-8 uma ação orientada para estabelecer um status final. O argumento central, enfim, é de que não se estabelecerá um precedente legal, uma vez que Kosovo é um caso único e que não compromete, essencialmente, os argumentos de Ordem.
Ao contrapor Ordem e Justiça, Bull não concebia universos normativos distintos, mas uma relação interdependente entre ambos na medida em que justiça e direitos humanos tivessem o Estado como locus de formulação democrática, seguindo uma concepção grociana de direito e Estado. Desta forma, a partir do momento em que o Estado não assevere ou, pelo contrário, infrinja o direito de seus cidadãos – como ocorreu em Kosovo entre 1998 e 1999 – não há fundamento de Ordem que o sustente.
Assim, a solução para o caso específico de Kosovo aproxima-se de uma perspectiva de Justiça na medida em que a possibilidade de se estabelecer um Estado multinacional revela-se ínfima devido à história de violência e massacre, cujos responsáveis foram principalmente líderes sérvios. Como bem retrata o autor albanês, Ismail Kadaré, é crucial o problema de compreender quem cometeu os crimes e quem os sofreu – a reconciliação em um Estado multinacional parece quase impossível perante a dramaticidade de fissuras e estigmas entre kosovares e sérvios.

Repercussões regionais e locais

A dissolução do Parlamento sérvio e convocação de eleições legislativas para 11 de maio, diante da declaração unilateral de independência, evidencia divergências vinculadas à decisão sobre Kosovo e, também, aos projetos de desenvolvimento do país. Por um lado, o partido pró-UE encabeça propostas de reformas nos moldes europeus e busca maior inserção no continente e, por outro, os partidos nacionalistas mostram-se obstinados a perpetrar políticas e mitos do passado.
Apesar da ínfima possibilidade de reversão do processo de independência, o resultado das eleições é importante, pois pode retardar as negociações acerca da situação formal tanto para Kosovo quanto para Sérvia, e cria um ambiente de “escalada étnica”. O próprio processo eleitoral sérvio padece de anomalias oriundas disso, como o volume de propaganda de candidatos sérvios em Kosovo, o que parece ser uma tentativa de minar a estatalidade deste por meio de divisão de lealdades e fortalecimento de instituições paralelas. Entretanto, as Nações Unidas já advertiram que as eleições entre sérvios de Kosovo serão consideradas inválidas e uma violação da resolução 1244.
Internamente, a Sérvia elevou o número de votos necessários para um partido concorrer às eleições, de 3 mil para partidos étnico-minoritários foi para 10 mil. Isso foi decidido após o embaixador norte-americano na Sérvia urgir sérvio-albaneses da necessidade destes lutarem por seus direitos no Parlamento sérvio, prometendo ajuda política e econômica dos EUA a áreas fronteiriças a Kosovo e Macedônia.
A UE também tem acompanhado as eleições e afirma que seu resultado é essencial para o estabelecimento de uma política e um sistema judiciário multiétnicos em Kosovo. O representante da UE em Kosovo, Peter Feith, afirmou que Boris Tadic, do partido democrata, seria o candidato mais conciliador com relação à missão da UE. Declaração à qual Tadic respondeu impetuosamente que a UE não deve interferir nas eleições sérvias, o que só elevaria o sentimento anti-UE no país.
Ambos os episódios promovem reforço do sentimento nacionalista, uma vez que tornam irresistível a retórica de securitização do “Estado sérvio” frente a forças externas ou o “Ocidente”, e isso principalmente em um ambiente dominado pelo discurso oficial. Conjugado a isso, o próprio contexto secessionista projeta um cenário de fortalecimento dos ultranacionalistas, ou mesmo uma coalizão entre partidos nacionalistas.

Política e governança global

O impasse no Conselho de Segurança bem reflete as conturbadas relações entre EUA e Rússia com relação a diversos temas, notadamente Kosovo. Ao passo que os EUA reconhecem a independência e apóiam a construção de instituições políticas e econômicas de governo, a Rússia condena os padrões dúbios e se mostra resoluta em barrar a entrada de Kosovo nas Nações Unidas.
Diante desse equilíbrio de forças somente com perdedores, a presente atuação e abordagem da União Européia -  oriunda de uma reformulação de sua Política Externa e de Segurança Comum -  apresenta-se como uma alternativa visando algum progresso na questão. Primeiro, são notáveis seus esforços na construção de instituições estatais e de justiça, pautadas pelo plano Ahtisaari, especialmente no que tange a representatividade das minorias sérvias no norte de Kosovo.
Em segundo lugar, as negociações com a Sérvia possuem uma linguagem bastante distinta da de 1999, que tão-somente provocou isolamento e recrudescimento de rancores. A estratégia da UE seria, assim, assinar o Acordo de Estabilização e Associação – visto como um primeiro passo para a entrada no bloco – com a Sérvia antes das eleições de maio, esperando que isso tenha um impacto interno positivo e de predisposição ao diálogo. A melhor comunicação entre as partes e perspectivas de desenvolvimento e crescimento econômico de sociedades há tanto desgastadas pelo conflito, por sua vez, criaria um contexto favorável à negociação definitiva.
As dificuldades práticas e conceituais acerca da situação de Kosovo trazem à tona a fragilidade das Nações Unidas na resolução de questões de ordem e segurança internacionais. A UE e os EUA têm empregado esforços na articulação de uma solução concertada e que impeça perspectivas de escalada de violência, principalmente diante da aproximação das eleições sérvias. O resultado das eleições, bem como parte dos rumos das negociações, terá como referência a política de identidades e valores dentro da Sérvia e de Kosovo, bem como a abordagem de governança adotada por EUA, UE e Rússia.

Mariana Yokoya Simoni  é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (mariana.simoni@gmail.com).