A Independência do Kosovo: Uma Peça no Complicado Jogo da Rússia, Estados Unidos e União Européia, por Adalgisa Bozi Soares

A independência do Kosovo, ocorrida em fevereiro de 2008, já era esperada há algum tempo. Desde 2005, a questão do status da província sérvia voltou à agenda do Conselho de Segurança das Nações Unidas, embora as negociações nesse órgão estivessem travadas há alguns meses. Desde então, houve várias tentativas de negociação, no âmbito do Contact Group e da Troika, formada por representantes dos Estados Unidos, União Européia e Rússia, todas paralisadas pelo apoio russo à Sérvia, que se recusava em negociar a independência do território que considera o berço de sua civilização.
As aspirações kosovares ganharam apoio de vários estados europeus e dos Estados Unidos a partir do plano Ahtisaari, apresentado ao Conselho de Segurança em março de 2007. Esse plano levou o nome de seu criador, o Representante do Secretário-Geral no Kosovo, que havia chegado à conclusão que a província já não poderia ser entregue à administração sérvia, e que a única maneira de tornar a região estável seria com o estabelecimento de uma democracia multiétnica. Na tentativa de impedir uma retomada dos conflitos étnicos sangrentos que marcaram a desintegração da antiga Iugoslávia, o plano Ahtisaari garantiu vários direitos especiais para as minorias nos poderes judiciário, legislativo e executivo do novo país, reservando cotas generosas, principalmente às minorias sérvias, superiores à porcentagem real dessas minorias na população, além de estabelecer mecanismos que garantam que os grupos étnicos minoritários devem estar de acordo com qualquer votação legislativa. Quanto à comissão constituinte, serão seis membros das minorias dentre os 21 membros da comissão – isso considerando que mais de 90% da população é albanesa.
O compromisso do governo kosovar em cumprir as diretrizes do plano Ahtisaari, como expresso na Declaração de Independência, não impediu episódios violentos, principalmente na região norte, onde se concentra a maioria dos sérvios residentes do Kosovo, tendo a UNMIK reportado que membros do governo sérvio participaram de algumas manifestações.

Implicações Internacionais

A independência do Kosovo pode ser inserida em várias dinâmicas internacionais em andamento, como o novo embate entre a Rússia e o Ocidente, a afirmação da União Européia como ator internacional unificado e o estabelecimento de sua esfera de influência, e o questionamento das Nações Unidas como organismo com prerrogativa sobre assuntos de segurança internacional.
Nas estremecidas relações bilaterais entre Estados Unidos e Rússia, o tema da independência do Kosovo tem estado na agenda há alguns meses. Enquanto os EUA apoiaram veementemente a reivindicação de independência, a Rússia se manteve aliada à Sérvia, bloqueando as discussões sobre a definição do status da província no âmbito do Conselho de Segurança. O interesse da Rússia acerca do status de Kosovo se deve, em grande medida, a dois fatores: a tentativa de restabelecer sua esfera de influência, a medida com que a situação interna russa é cada vez melhor e a concentração de poder nas mãos de Putin aumenta, e ao estabelecimento de um precedente legal, principalmente para os casos da Ossétia do sul e Ahbkazia, na Geórgia e para seus próprios movimentos internos separatistas.
A Rússia tem, nos últimos meses, lutado para reafirmar-se como algo mais importante que uma potência regional. Sua recuperação econômica e social fez com que os sombrios anos seguintes ao fim da era soviética parecessem terminados. Aqui é importante pensar na abordagem construtivista acerca de processo de mudança estrutural nas relações internacionais. De acordo com esse tipo de abordagem, na interação entre os estados, estes não buscam apenas obter o que querem, mas tentam sustentar as concepções que têm acerca de si mesmos e dos outros estados, concepções estas que acabam por gerar seus objetivos. Não importa apenas o poderio militar, o poder de veto no CSNU e a abundantes recursos energéticos que a Rússia possui, mas é preciso sustentar a idéia de que Moscou deve ser consultada em assuntos de relevância internacional, como potência que quer ser. A política externa revisionista é em grande parte guiada pelo presidente Vladmir Putin, que tem, ao longo dos anos, proferido duros golpes contra a democracia russa, como a proibição à candidatura presidencial de alguns adversários políticos e a sinalização que buscará o cargo de Primeiro-Ministro, até que possa eleger-se presidente novamente, prejudicando seriamente a instituição democrática da alternância de poder. Tais atentados à democracia têm obtido sucesso no país graças ao forte apoio popular ao governo, favorecido pelas significativas melhoras sócio-econômicas da população, além do fortalecimento do nacionalismo russo.
A tentativa de construção de uma identidade de potência leva então à manutenção de uma esfera de influência, na qual não só o próprio estado, no caso a Rússia, se veja como potência, mas que os demais a reconheçam da mesma forma (não só os membros da esfera, mas que os demais estados reconheçam a Rússia como poderosa o suficiente para ter uma esfera de influência), e essas idéias compartilhadas estabeleçam as bases para a interação. No entanto, a expansão da OTAN e da União Européia tem sido um sério obstáculo à manutenção da influência russa em seus antigos satélites soviéticos. Com a União Européia sinalizando que a única forma da Sérvia se candidatar ao bloco seria com o reconhecimento da independência do Kosovo, opção que desagrada a grande parte da população sérvia, principalmente os nacionalistas, a Rússia teria a oportunidade de estabelecer sua influência sobre o único país da região que não é estado membro, candidato ou protetorado da OTAN ou UE.
Mesmo que o apoio do Kremlin à Sérvia tenha esse motivo, esse foi certamente um movimento arriscado que pode trazer repercussões negativas à Rússia e a Putin. Isso ocorre porque, no atual estágio de reconhecimento e articulação da União Européia para a missão de estabelecimento de um Estado de Direito no Kosovo, a independência parece fato consumado, o que significa que a Rússia foi ignorada em uma questão importante de soberania e segurança internacional em sua desejada área de influência.
Quanto ao estabelecimento de um precedente legal, essa situação pode ser revertida tanto em favor quanto contra o desejo do Kremlin. Em primeiro lugar, existe a preocupação, não só da Rússia, mas de outros países como o Chipre, de que a independência do Kosovo abra precedentes legais para movimentos separatistas internos, como na Chechênia, no caso da Rússia, e dos cipriotas turcos, no caso do Chipre. Os argumentos em prol da independência dão conta de que o estabelecimento do status final de kosovo sempre esteve em aberto na resolução 1244 do CSNU, e a presença de uma missão internacional na União Européia não é proibida, sendo mais bem recomendada pela resolução. O argumento da Sérvia e da Rússia é de que, ao contrário do que afirma a UE e os EUA, a independência de Kosovo feriria a integridade territorial da Sérvia.
Embora a Rússia até o momento tenha se pronunciado fortemente contra a independência do Kosovo, esse acontecimento pode facilitar o reconhecimento das regiões da Ossétia do Sul e Ahbkazia como independentes da Geórgia pela Rússia. Isso dependeria em grande parte do movimento de aproximação entre a OTAN e a Geórgia, mais um país que escapa da esfera de influência russa. Caso a Geórgia se engaje ainda mais nessa aproximação, uma ação da Rússia no sentido do reconhecimento da independência das duas províncias é esperado, com a evocação do precedente do Kosovo. É importante lembrar que um movimento dessa natureza poderia desestabilizar outras regiões separatistas dentro da própria Rússia, como a Chechênia, Ingushetia e Dagestan.
As relações bilaterais EUA – Rússia não estão em sua melhor fase. Muitos são os temas que perturbam essa relação, como o escudo antimísseis que os EUA pretendem instalar no Leste Europeu, as relações da Rússia com o Irã, a situação na Ucrânia e, certamente, a independência do Kosovo. Nesse sentido, destaca-se o recente anúncio dos EUA de que poderá enviar assistência militar ao Kosovo. Utilizando a classificação de Wendt acerca da constituição de interesses dos estados status quo, revisionistas e coletivistas, é possível notar que os EUA constituem seus interesses na questão a partir de uma perspectiva de status quo, ou seja, com a intenção manter suas concepções de ordem internacional e manter sua posição desejável nessa ordem, portanto, assegurando que sua hegemonia não será ameaçada pela tentativa de mudança na percepção da Rússia como potência, o que faz com que pareça ser de seu interesse auxiliar militarmente os albaneses. Na prática, contudo, o efeito de tal medida é prejudicar a criação de confiança entre os envolvidos na situação – EUA, Kosovo, Sérvia, Rússia e EU. Esse tipo de atitude pode ter o efeito de atrasar consideravelmente qualquer negociação entre as partes, o que, além de cooperar para a manutenção da tensão nos Bálcãs, tampouco ajuda nas relações Bilaterais entre os EUA e a Rússia.
Já a União Européia parece ter aproveitado a oportunidade que a declaração de independência do Kosovo proporcionou ao bloco. Há meses a questão vem sendo discutida entre os países, e as divergências internas pareciam impossibilitar uma ação conjunta com o poder de afirmar o peso do bloco nas questões de segurança internacional. No entanto, as diferenças internas foram resolvidas e a UE pôde provar que é capaz de atender as demandas de sua esfera de influência. Com o estabelecimento da EULEX Kosovo (European Union Rule of Law Mission in Kosovo) e o grande envolvimento da UE no desenvolvimento econômico de Kosovo, o país deve aproximar-se do bloco.
Enquanto a União Européia preenche a lugar de “presença internacional civil e de segurança” ao qual a resolução 1244 se referia, as Nações Unidas vêem-se impossibilitadas de agir. O Conselho de Segurança está bloqueado, e qualquer resolução ou missão da ONU não será aprovada até que o impasse entre Rússia de um lado e EUA e UE do outro seja resolvido, o que ainda impede o reconhecimento legal do Kosovo frente a ONU. Mesmo sem a legitimidade legal das Nações Unidas, as ações na UE e das EUA têm sido legitimadas pelo peso político desses atores. Além disso, a inação das Nações Unidas faz com que a Organização tenha sua importância e credibilidade mais uma vez abalada – o que se insere em um quadro mais amplo de crise de legitimidade das Nações Unidas.

Implicações Regionais e Locais

A declaração de independência do Kosovo apresentou dilemas importantes para a Sérvia, destruindo a coalizão do governo, e levantou questões importantes acerca das minorias do Kosovo e a possível redefinição de fronteiras. Desde o fim da era Milosevic, a Sérvia vive o dilema de seguir o caminho da Europa e acelerar as reformas que recuperem o país das décadas de atrasos graças a quatro guerras perdidas em duas décadas ou manter-se atrelada ao nacionalismo que embasou a era Milosevic. Essa encruzilhada ficou bem clara quando a independência do Kosovo e as divergências quanto às respostas a essa situação destruíram a coalizão formada por um presidente pró-UE e um primeiro-ministro nacionalista.
Em 11 de maio, os sérvios serão chamados às urnas, pela terceira vez em dois anos, para formar um novo parlamento. No entanto, é pouco provável que as eleições sejam capazes de resolver as contradições do país. Seja qual for o governo eleito, é patente a necessidade de que a Sérvia negocie a independência do Kosovo, tendo em vista que as ações da União Européia parecem mostrar que o status atual é irreversível. No entanto, a vitória dos Radicais (herdeiros diretos de Milosevic) ou dos moderados nacionalistas poderia atrasar esse processo, acarretando no isolamento da Sérvia em relação à Europa.
No momento, parece claro que não há lugar para uma reação militar, como no passado. Em primeiro lugar, porque as forças armadas e a economia Sérvia não passam de uma sombra do que já foram. Em segundo lugar, é preciso lembrar que a Sérvia encontra-se rodeada de países membros, candidatos ou protetorados da EU e OTAN, o que dificulta até mesmo uma possível colaboração de Moscou a uma ação militar.
É consenso que qualquer solução deve ainda tratar da questão étnica do Kosovo. A declaração de independência foi seguida de protestos violentos, principalmente na parte norte do Kosovo, principal enclave sérvio. Com a Sérvia tentando fortalecer suas instituições nacionais na região (já organiza as eleições de 11 de maio também no Kosovo), os sérvios do norte não devem aceitar facilmente a independência. Nessa situação, discute-se uma possível anexação do norte do Kosovo à Sérvia. No entanto, essa não seria a solução ideal. Em primeiro lugar, caso as fronteiras do Kosovo e da Sérvia fossem redesenhadas no sentido de incluir o norte do Kosovo e o precedente da criação de fronteiras étnicas fosse criado, os albaneses do sul da Sérvia poderiam querer fazer parte do Kosovo. Outro problema diz respeito à representação dos sérvios na nova democracia kosovar. Caso os sérvios do norte se integrassem a Sérvia, considerando que existem outros enclaves sérvios no Kosovo, a proporção de pessoas dessa etnia diminuiria no novo estado, diminuindo também seu peso político, o que poderia ser prejudicial à minoria sérvia restante.

Conclusão

Esta análise considera que a Rússia tem papel central no reconhecimento do Kosovo e nos possíveis cenários futuros. Até o momento, mesmo com a patente inevitabilidade da separação de Kosovo, a Sérvia tem podido manter-se firme na recusa em aceitar a independência e negociar a situação atual tanto com Kosovo quanto com a União Européia, em grande parte graças ao apoio dado por Moscou a sua posição. Enquanto a Rússia apoiar a Sérvia, Belgrado tem uma opção à negociação com a União Européia. Cabe aos EUA, UE e Rússia aproveitar a oportunidade, já perdida antes da declaração unilateral de independência, para destravar esse e outros assuntos bloqueados nas agendas desses países e do bloco. Isso não implica que uma solução para Kosovo esteja subordinada à modificação da constituição de interesses desses atores ou de suas imagens, mas sim que um acordo deve sustentar as concepções russas, norte americanas e européias acerca de seus respectivos espaços do sistema internacional. Dessa forma, o reconhecimento de Kosovo deve vir com o progresso das negociações entre Rússia, EUA e UE, podendo ser usado como “moeda de troca” em algum assunto mais delicado que abalam as relações já mencionadas.
As conseqüências do reconhecimento da independência do Kosovo podem ser turbulentas para a o governo sérvio. Nesse sentido, a UE deverá ser um ator fundamental, estimulando as reformas que aproximem o país do bloco e impedindo um novo ressurgimento do nacionalismo radical. Como aponta Wendt, “o reconhecimento (da soberania) implica na disposição em viver e deixar viver”, o mínimo, nesse momento, para propiciar aos Bálcãs a oportunidade de sair da estagnação em que se encontra.

Adalgisa Bozi Soares é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (luluzinha_br@hotmail.com).