Política Externa e Soft Power: O Papel da União Européia em Kosovo Independente, por Rafael da Soler

A tão antecipada declaração unilateral da independência de Kosovo ocorreu, e nos quase dois meses decorridos desde então algumas previsões puderam ser confirmadas. Dentre as incertezas projetadas, a grande surpresa fica por conta da União Européia (UE), que foi capaz de articular uma política comum sobre Kosovo, a despeito das divergências com relação ao reconhecimento do novo Estado. A importância dessa articulação – tanto para a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) como para a futura estabilidade dos Bálcãs – e as perspectivas para a atuação da UE na região são os pontos centrais dessa análise.
O fracasso iminente das negociações entre Belgrado e Pristina mediadas pelos países do Grupo de Contato (Alemanha, Estados Unidos, França, Itália, Reino Unido e Rússia) influenciou os resultados das eleições para o Parlamento de Kosovo realizadas em novembro passado. A vitória do Partido Democrático de Kosovo, cujo líder é o atual primeiro-ministro Hashim Thaçi, já indicava que não havia mais disposição política em se esperar por uma solução concertada com os sérvios. Apesar da forte oposição russa, crescia a expectativa de apoio por parte dos Estados Unidos e dos principais países europeus a uma declaração unilateral de independência, tendo em vista a crescente insatisfação popular com a lentidão na definição do status final da província.
O relatório final apresentado pela troika (tríade diplomática apontada pelo Grupo de Contato) ao Secretário-Geral das Nações Unidas em dezembro indicava o fracasso das partes em alcançar um acordo e os riscos que isso poderia trazer para a estabilidade regional. O esgotamento das negociações abria o caminho para a declaração unilateral de independência, de modo que certos processos puderam ser previstos. A presença militar da OTAN em Kosovo impediria uma reação militar de Belgrado, restringindo a atuação do governo sérvio ao boicote das instituições do novo Estado. A posição russa permaneceria inalterada, e qualquer ato unilateral seria rechaçado. Os Estados Unidos liderariam o reconhecimento da independência kosovar, conferindo alguma credibilidade à declaração. Já as Nações Unidas teriam sua ação limitada pelo impasse entre os membros permanentes do Conselho de Segurança acerca do reconhecimento ou não.
Todos estes processos puderam ser verificados ao longo dos dois últimos meses. Contudo, a posição européia permanecia uma incógnita. A impossibilidade de Bruxelas alcançar uma posição comum prejudicaria profundamente a posição da União Européia como ator relevante no cenário regional, e este era, de fato, um cenário provável. Países como Espanha, Romênia, Chipre e Grécia se opunham ao reconhecimento de uma declaração unilateral, fora do âmbito de negociações da ONU, e isso gerava muita expectativa com relação à posição do bloco. Os fatos mostraram, entretanto, que ainda havia espaço para uma articulação política coerente.
Tendo em vista a impossibilidade de se alcançar uma posição comum com relação ao reconhecimento, a União Européia tem concentrado seus esforços no sentido de auxiliar a criação de um Estado kosovar que seja democrático, estável e próspero. O plano Ahtisaari, elaborado no início de 2007, propunha uma independência supervisionada para Kosovo, na qual a UE teria um papel fundamental. Assim, já em dezembro passado o Conselho Europeu traçou os principais pontos de uma ampla missão civil e policial. No início de fevereiro, Peter Feith foi apontado Representante Oficial da União Européia para Kosovo (EUSR) além de Representante Civil Internacional (ICR), cuja função é supervisionar a implementação do plano Ahtisaari.
Já em meados de fevereiro foi aprovada a European Union Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX Kosovo). A missão tem como objetivo auxiliar as autoridades kosovares na construção de um Estado de Direito sustentável e funcional. Deste modo, a responsabilidade administrativa sobre Kosovo concedida à UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) em 1999 pela resolução 1244 do Conselho de Segurança não será alterada. Os sucessores da UNMIK serão as instituições de Kosovo, e não a EULEX, que atuará legalmente a partir de convite do governo kosovar no auxilio ao processo de state-building. Os números da EULEX atestam a importância que Bruxelas tem conferido à questão. No período de 120 que sucede a provação da missão, serão enviadas a Kosovo 2.000 pessoas, a maior concentração de servidores europeus fora de Bruxelas. Nesta se incluem juízes, procuradores e forças policiais, que terão a responsabilidade de assegurar a criação de um ambiente estável para o desenvolvimento político, jurídico, social e econômico. Após a declaração de independência, que ocorreu após a aprovação da missão, a UE agiu de maneira rápida, tendo tomado nota da declaração e permitido que cada membro adotasse posição própria. Contudo, a disposição em atuar na região não foi alterada.
O sucesso da missão pode representar uma mudança importante no desenvolvimento da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e na própria percepção sobre a atuação internacional da UE. O Tratado de Maastricht estabeleceu, a partir de 1993, a estrutura dos três pilares da União Européia (Comunidades Européias, Política Externa e de Segurança Comum, Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal). Contudo, o êxito da PESC tem sido limitado pelo fato deste pilar estar ligado, principalmente, ao Conselho Europeu, o que significa uma predominância de princípios intergovernamentais em detrimento dos supranacionais (predominantes nas Comunidades). Assim, a necessidade de consenso decorrente destes princípios prejudica uma atuação conjunta, e tem provocado divergências internas em questões como a intervenção militar no Iraque e o relacionamento com a Rússia.
No caso dos Bálcãs, a inoperância da PESC tem sido mais evidente. Com o desmantelamento da Iugoslávia a partir de 1991, pouco antes do Tratado de Maastricht, chegou a falar-se da “Hora da Europa”, porém a atuação prática da Comunidade Européia foi muito limitada. Já em 1999, a resposta ao conflito na Sérvia veio da OTAN, realçando a liderança dos Estados Unidos em uma região de influência natural da UE. Desde então, a incapacidade do bloco de formular uma política militar conjunta tem dado espaço ao fortalecimento do soft power europeu, ou seja, cada vez mais a UE tem utilizado seu poder político para influenciar resultados. O principal recurso para o soft power europeu tem sido, indiscutivelmente, a perspectiva de adesão ao bloco. Os 12 novos membros que aderiram em 2004 e 2007 mantém taxas de crescimento de 5% a 10%, possibilitando ganhos para toda a União, que vão do reavivamento da economia européia ao fortalecimento de sua posição internacional. É essa perspectiva que mantém uma agenda pacífica e regular de reformas nos demais países da região.
Assim, a estratégia da União Européia para a estabilidade dos Bálcãs Ocidentais conjuga a atuação direta da EULEX em Kosovo com as negociações com a Sérvia. Bruxelas e Belgrado têm negociado mais ativamente desde novembro passado a assinatura do Acordo de Associação e Estabilização, parte do Processo de Associação e Estabilização que a UE implementa nos Bálcãs Ocidentais visando à harmonização das políticas com o padrão europeu. Entretanto, o aprofundamento das discussões está intimamente ligado à postura do governo sérvio frente a Kosovo.
A União Européia conseguiu tomar frente no processo de estabilização regional dos Bálcãs, tendo desenvolvido uma abordagem aos conflitos locais mesmo com a falta de uma posição conjunta. Contudo, o processo não está completo. A competência da PESC e a legitimidade da UE como ator na região serão avaliadas, a partir de agora, pela construção e consolidação da institucionalidade do Estado kosovar. Neste sentido, existem duas grandes ameaças ao êxito. A primeira é a postura do governo sérvio. A principal estratégia de Belgrado tem sido barrar o reconhecimento internacional de Kosovo, no que tem sido bem sucedido. Até o momento, 36 países o fizeram, incluindo Estados Unidos e 18 dos 27 membros da UE. Apesar do peso político por eles conferido, é necessário um número maior de nações, possibilitando a adesão de Kosovo a organismos internacionais como o FMI, a OMC e o COI.
Os argumentos sérvios giram em torno do direito internacional: afirma-se que a resolução 1244 do Conselho de Segurança previa a integridade física do território da Sérvia e que o reconhecimento de uma declaração unilateral de independência vai contra a deliberação do Conselho e outros princípios do sistema internacional, como a inviolabilidade das fronteiras de Estados internacionalmente reconhecidos. É baseado neste argumento que muitos países, incluindo o Brasil, negaram o reconhecimento da declaração unilateral de independência, vinculando essa possibilidade a uma solução alcançada no âmbito das Nações Unidas, com participação sérvia.
Por outro lado, Alemanha, Estados Unidos, França, e os demais países favoráveis, afirmam que o caso de Kosovo é único devido aos fatos históricos, não havendo a possibilidade de criação de precedente legal. Ao mesmo tempo, argumenta-se que a resolução 1244 previa uma definição do status final da província, o que foi impossibilitado pelo esgotamento das negociações. Assim, a colaboração com as instituições kosovares possibilitaria a consolidação da estabilidade regional. A disputa legal em torno do reconhecimento deve chegar à Corte Internacional de Justiça por iniciativa sérvia. A intenção é obter um parecer favorável à versão de ilegalidade, comprometendo ainda mais a inserção do novo país no sistema internacional. Entretanto, a estratégia adotada por Belgrado está longe de ser consensual internamente, e isso motivou a queda do governo e a convocação de eleições legislativas para maio. O Partido Democrático, do presidente Boris Tadic, privilegia o bom relacionamento com a União Européia, enquanto os nacionalistas colocam Kosovo no primeiro plano. O resultado das eleições será determinado, portanto, pelo balanço entre os sentimentos pró-ocidente e os nacionalistas. O lado mais pesado vencerá, e determinará mudanças (ou continuidades) importantes na política sérvia com relação a Kosovo, de modo que a União Européia poderá ter seu poder de influência restringido.
A outra ameaça ao êxito europeu em Kosovo é o fracasso do processo de state-building. A atuação da UNMIK desde 1999 perdeu gradualmente sua legitimidade entre os kosovares devido à lentidão na implementação dos padrões democráticos pré-determinados, na reconstrução da infra-estrutura, e na expansão da economia. O sucesso da EULEX em trabalhar conjuntamente com as instituições de Kosovo será crucial, portanto, para sua própria legitimação e, conseqüentemente, de toda a PESC.
Uma combinação destas duas ameaças poderia gerar uma situação catastrófica: o êxito sérvio em manter restrito o número de países reconhecendo a independência de Kosovo dificultará a adesão do novo país a organizações internacionais fundamentais para o seu desenvolvimento, como o Banco Mundial e o FMI. Em um cenário pessimista, o quadro regional poderia evoluir para um impasse definitivo, semelhante ao do Saara Ocidental, ou mesmo da Palestina. No caso da EULEX ser bem sucedida na consolidação de um Estado de Direito em Kosovo, fomentando o desenvolvimento local, os ataques da política externa sérvia perderiam parte de sua legitimidade e a UE ainda sairia fortalecida. O quadro guardaria semelhanças com Taiwan atualmente, em que o impasse político é contraposto pela a prosperidade econômica (tendo em mente, é claro, as diferenças monumentais entre o poder da China e o da Sérvia na manutenção do impasse). Finalmente, um apaziguamento da postura de Belgrado a partir da influência européia combinado com o sucesso da EULEX possibilitariam a estabilidade da região e trariam credibilidade indisputável à PESC e à atuação internacional da UE. Será fundamental, portanto, a maneira como a situação evoluirá nos próximos meses. E mais uma vez, os olhos se concentram na União Européia e na sua atuação na pacificação dos Bálcãs Orientais.

Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (rafadasoler@yahoo.com.br).