Um Novo Status para Kosovo: o Jogo de Três Níveis no Futuro da Província, por Rafael da Soler

A definição do status final da província sérvia de Kosovo parece estar mais próxima do que nunca, porém não graças ao sucesso das negociações entre Belgrado e Prístina, mas justamente devido ao fracasso deste processo que vem se arrastando há quase nove anos. A Conferência de Baden entre os dias 26 e 28 de novembro e as eleições para o Parlamento kosovar em 17 de novembro indicam, através de seus resultados, um esgotamento das conversações e uma possível declaração unilateral de independência, apoiada por países-chave.
Kosovo tem sido, historicamente, uma região multiétnica, em que se alternam períodos de predominância albanesa com períodos de predominância sérvia. A população albanesa é, majoritariamente, mulçumana, enquanto a sérvia é cristã ortodoxa, contudo a religião não tem sido um fator importante na deflagração dos conflitos. As identidades nacionais são definidas, principalmente, a partir dos idiomas, cuja rivalidade se acentuou após a retirada do Império Otomano da região e do turco como língua franca em 1912. Hoje, cerca de 90% da população é de origem albanesa, enquanto 6% são sérvios.
O status político atual de Kosovo foi estabelecido em 1999. Após a operação militar da OTAN na região, a província continuou como parte da Sérvia, porém sob tutela da ONU e de uma série de instituições especialmente criadas. A United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) e a Kosovo Peace Implemantation Force (KFOR) são responsáveis pela administração e pela segurança, respectivamente. Em 2001, a UNMIK estabeleceu as Provisional Institutions for Self-Government (PISG), com o objetivo de transferir gradualmente as competências administrativas para a população local, bem como criar as raízes de um possível Estado independente. O principal projeto político da UNMIK era o “Standards for Status”, que previa uma série de critérios de governabilidade que deveriam ser alcançados pelas PISG antes que o status de Kosovo pudesse ser discutido. A lentidão neste processo gerou grande descontentamento e tensão, culminando nas rebeliões de março de 2004. Os ataques entre albaneses e sérvios foram respondidos de maneira desorganizada tanto pela UNMIK como pela KFOR, o que afetou a credibilidade das missões, principalmente entre a população sérvia.
Foi apenas em 2006, sete anos após o intervenção da OTAN, que as negociações para definição do status de Kosovo começaram, envolvendo representantes de Pristina e de Belgrado, o Enviado Especial das Nações Unidas, Martii Ahtisaari, além do chamado “Grupo de Contato”, composto por EUA, Reino Unido, França, Itália, Alemanha e Rússia. Desde o princípio, Belgrado (apoiada por Moscou) propõe ampla autonomia para Kosovo, porém sem secessão. Pristina demanda independência da Sérvia, apoiada pela maioria da população kosovar favorável à separação e pelos demais países do Grupo de Contato.
O principal resultado das negociações foi a proposta de acordo apresentada por Ahtisaari ao Secretário-Geral das Nações Unidas e ao Conselho de Segurança em fevereiro de 2007. O Plano Ahtisaari é, até o momento, a alternativa mais elaborada para o status de Kosovo. Ele recomenda uma “independência supervisionada pela comunidade internacional” e tem como objetivo a criação de um Estado multiétnico, com amplos direitos à minoria sérvia. O caráter “supervisionado” do plano é composto de presença internacional civil e militar, com protagonismo da União Européia. O Representante Especial da UE exercerá, por um período de dois anos, a função de Representante Civil Internacional, responsável por interpretar os aspectos civis da implementação do Plano. A Missão da Política de Defesa e Segurança Européia será responsável por auxiliar as autoridades kosovares na implementação de instituições de direito justas, representativas e efetivas. No aspecto militar, a KFOR permanecerá em Kosovo como Presença Militar Internacional até o momento em que as instituições locais sejam capazes de manter a segurança.
Ao plano se opõe o governo sérvio e, conseqüentemente, o russo. As discussões no Conselho de Segurança se arrastaram por meses, sempre permeadas pela ameaça russa de veto à proposta. Em julho, dado o impasse naquela instância, foi lançada uma nova rodada de 120 dias de negociações entre Belgrado e Pristina. O Grupo de Contato passou a comandar o processo através da Troika, um grupo de representantes dos EUA, da UE e da Rússia. Esta ficou responsável por apresentar no dia 10 de dezembro um relatório final ao Secretário-Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon. As negociações não trouxeram resultados efetivos. A Conferência de Baden, realizada entre os dias 26 e 28 de novembro, foi uma última tentativa de gerar um compromisso entre as partes, porém as conversas não avançaram e a Troika declarou o processo encerrado. O período de 120 dias de negociações serviu, contudo, para uma melhor articulação entre os países que apóiam a independência de Kosovo. Os EUA já deram claros sinais de que vão reconhecer uma declaração unilateral de independência. Reino Unido, França, Alemanha e Itália também devem fazê-lo, porém buscam articular uma posição conjunta da União Européia. Este cenário ficou mais claro com as eleições para o parlamento kosovar em novembro. Hashim Thaçi, líder do vencedor Partido Democrático de Kosovo, defende a declaração unilateral logo após o prazo de 10 de dezembro.
A situação de Kosovo pode ser analisada a partir de diferentes perspectivas, reflexo do envolvimento direto de diversos atores internacionais relevantes. Globalmente, há a oposição entre Estados Unidos e Rússia. A atuação americana na região através da OTAN faz parte de uma redefinição dos objetivos e estratégias da Organização, que se expandiu e passou a agir nos anos 90 sobre antigo território de influência soviética. Essa “invasão” gerou fortes ressentimentos na Rússia que, combinados à atual política externa independente do governo Putin, fomentam uma postura inflexível de oposição aos americanos. Washington tem deixado claro que vai endossar a independência de Kosovo, e isso se reforça na medida em que o descontentamento dos kosovares com a lentidão na definição do status aumenta. É possível que as tensões se convertam em violência contra os mais de 16.000 soldados da KFOR estacionados na província, dos quais mais de 3.000 são americanos (não havendo mais nenhum contingente russo). A postura russa não representa necessariamente um alinhamento entre Moscou e Belgrado por razões ideológicas (ainda que o argumento pan-eslavista tenha sido utilizado popularmente), mas sim uma posição baseada na oposição, capaz de mostrar que a Rússia é mais que um resquício da potência global de outrora.
A nível regional, a União Européia é o ator de maior peso. O principal argumento de sustentação da Comunidade é o estabelecimento de uma zona livre de conflitos e amplamente dessecuritizada, que trouxe prosperidade e paz para a região. Contudo, isso não se restringe às fronteiras da UE e a instabilidade nos Bálcãs ameaça a legitimidade de tal argumento. Kosovo representa a questão de segurança mais urgente para Bruxelas, bem como uma oportunidade de mostrar que a Política Externa e de Segurança Comum é eficaz e necessária (algo importante em tempos de ratificação do Tratado de Lisboa). Atualmente, o fundamental na UE é a busca de uma posição comum. Como declarou recentemente a chanceler alemã Angela Merkel em discurso no Parlamento alemão, “unidade e determinação são necessárias no caso de Kosovo. O mundo inteiro está nos olhando”. De fato, uma posição coesa da União Européia pode mostrar a relevância da organização como ator de peso no cenário internacional, e o papel da UE na supervisão de Kosovo independente também será um teste nesse sentido. O entrave para a posição comum vem principalmente de membros do sudeste da Europa como Grécia, Eslovênia e Romênia, que se mostram reticentes em aceitar uma declaração unilateral de independência sem o consentimento do Conselho de Segurança. O temor é que movimentos separatistas nestes países saiam fortalecidos.
A nível local, é relevante tanto a interação entre Belgrado e Pristina como a situação interna de Kosovo. O governo sérvio, ao incentivar o boicote às eleições de novembro, negou a legitimidade da UNMIK e da KFOR e dificultou as negociações. Ao mesmo tempo, Belgrado já mostrou sinais de que seria favorável a uma partição da província entre setores sérvios e albaneses. Contudo, tanto a ONU como o Grupo de Contato são terminantemente contra. Fronteiras étnicas não podem ser traçadas na região, pois além de não separarem inteiramente as populações de nações diferentes, poderiam gerar precedente para outros países balcânicos que também são multiétnicos. O resultado de uma possível divisão seria a anexação do setor sérvio e a independência do setor albanês, com a permanência de bolsões sérvios no sul de Kosovo e de bolsões albaneses no sul da Sérvia, no Vale do Presevo.
Internamente em Kosovo, existe uma frustração generalizada com a definição do status. Isso se refletiu na baixa participação popular nas eleições de novembro (menos de 45% dos eleitores votaram) e no próprio resultado da mesma, colocando no poder um partido que advoga a declaração unilateral de independência. Espera-se que a definição final do status facilite a obtenção de empréstimos de bancos de desenvolvimento, como o Banco Mundial. O processo de reconstrução tem sido prejudicado neste sentido, pois Kosovo ainda não tem a autonomia para contrair compromissos financeiros internacionais. O baixo crescimento econômico (-2.9% em 2002; -1,4% em 2003), o alto déficit do balanço de pagamentos (23% do PIB em 2004) e o desemprego (42% da PEA em 2004) são evidências da economia em frangalhos que necessita de investimentos externos.
Este “jogo de três níveis” explica a complexidade da situação, na qual incidem variáveis de múltiplos níveis de análise, e permite traçar algumas previsões. Há um consenso entre os políticos kosovares de que uma declaração unilateral de independência só é viável com o aval dos Estados Unidos. Dado que é claro o apoio de Washington, caminha-se agora para a definição final do status da província. Tomando-se os dez princípios delineados pelo Grupo de Contato em outubro de 2005 para guiar as negociações, é evidente que o processo foi um fracasso. Kosovo permanecerá sendo uma sociedade multiétnica como era previsto, porém um compromisso entre Belgrado e Pristina não terá sido alcançado, lançando o precedente para um relacionamento difícil entre os futuros dois Estados.
Mesmo assim, dos males, o menor: a necessidade de apoio europeu e americano deve significar a implementação do Plano Ahtisaari como previsto inicialmente, o que pode resultar na construção de um país estável, seguro e próspero. Se forem seguidas as recomendações da proposta, a minoria sérvia terá sua segurança e seus direitos garantidos, evitando-se assim um deslocamento em massa de sérvios, como ocorreu em 1999. Paralelamente, o desejo do governo sérvio de retomar o Acordo de Associação e Estabilização com a União Européia, visando uma futura entrada no bloco, deverá ser condicionado por Bruxelas à maneira como o país vai lidar com Kosovo. Isso deve evitar a deflagração da violência entre os dois países. O ponto menos claro neste cenário é o futuro do relacionamento da Rússia com os Estados Unidos e a União Européia. Até que ponto este será abalado e quais serão as conseqüências práticas? Tendo em vista o histórico do governo Putin é difícil traçar uma previsão. Os olhos se voltam agora para os Estados Unidos. Com a declaração de independência se tornando a opção mais realista, resta esperar o sinal de Washington. Durante sua visita à Albânia em junho de 2007, o presidente George Bush declarou que “cedo ou tarde os Estados Unidos dirão basta”. Agora, com o fracasso das negociações mediadas pela Troika, talvez seja o momento do “basta”.

Rafael da Soler  é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (rafadasoler@yahoo.com.br).